Waarschuwing

RECHTSBESCHERMING VAN GEDETINEERDEN

Prof. dr. L. Dupont, Prof. dr. T. Peters, G. Smaers, KU Leuven

Wetenschappelijk onderzoek naar de rechtsbescherming van gedetineerden is in België een vrij uitzonderlijke aangelegenheid, waarvan het maatschappelijk nut of de noodzaak niet voor iedereen vanzelfsprekend is. Voorliggend onderzoek heeft een tweevoudig opzet. Enerzijds wordt gepoogd om aan te tonen waarom, in het perspectief van de rechtsbescherming, een nieuwe rechtspositieregeling voor gedetineerden in België wenselijk en nodig is. Anderzijds wordt gepoogd, ter voorbereiding van de uitwerking van een nieuwe rechtspositieregeling, te expliciteren aan welke criteria een behoorlijke rechtspositieregeling dient te voldoen.

I. EVALUATIE VAN HET BELGISCH DETENTIERECHT

Een eerste deel van deze studie bestaat in een proeve van evaluatie van het Belgisch detentierecht, in hoofdorde op grond van een analyse van de juridische normen die de materiële en de formele rechtspositie van gedetineerden reguleren.

Het desbetreffend juridisch normenstelsel blijkt een chaotische aanblik te bieden. In deze chaos blijkt het Algemeen Reglement van de Strafinrichtingen nog de beste houvast te bieden. Dit reglement biedt nochtans weinig rechtszekerheid aan gedetineerden. Het legt weliswaar - zij het onvolledig- de taken en bevoegdheden van de administratie vast, maar laat na te specifiëren op welke wijze deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in het licht van de met de vrijheidsstraf nagestreefde doeleinden. Het geeft evenmin aan welke basisbeginselen bij de detentie dienen te worden nageleefd en waar de grenzen liggen van de toegekende bevoegdheden.

De juridische status van de penitentiair-rechtelijke regels is uiterst precair. Het Algemeen Reglement en de Algemene Instructie voor de Strafinrichtingen, die respectievelijk het statuut hebben van een koninklijk en een ministerieel besluit, werden in de loop der jaren aangevuld met een vrij ondoorzichtige verzameling circulaires, uitgaande van de Minister van Justitie of het Bestuur der Strafinrichtingen, die eveneens regels bevatten die rechtstreeks relevant zijn voor de rechtspositie van gedetineerden. Aldus is een onoverzichtelijk geheel van normen gegroeid, verspreid over diverse rechtsbronnen, die een zwakke rechtskracht hebben en die niet steeds even toegankelijk zijn. De meest pregnante problemen stellen zich ten aanzien van de ministeriële omzendbrieven, die eenzijdig en zonder enige verantwoording kunnen worden ingetrokken of gewijzigd en die geen officiële publikatie kennen. Zij regelen nochtans essentiële aspecten van het leven van de gedetineerde. Hun impact is in de loop der jaren zelfs toegenomen. Het zwaartepunt van de penitentiaire regelgeving is inderdaad langzaam maar zeker verschoven naar het precaire en duistere domein van de pseudo-wetgeving. Aldus ontsnappen fundamentele penitentiair-rechtelijke regels aan de normale waarborgen inzake totstandkoming en bekendmaking, waardoor het principe van de ‘rule of law’, dat een democratische rechtsstaat kenmerkt, geweld wordt aangedaan.

Naast de ondermaatse regeling van de materiële rechtspositie van gedetineerden is het penitentiair recht ook gekenmerkt door het ontbreken van een adequate formele rechtspositieregeling, die de gedetineerde zou toelaten de ten aanzien van hem genomen beslissingen door een onafhankelijke rechtsinstantie te laten toetsen. Enerzijds ontbreekt iedere systematische rechterlijke controle op de strafuitvoering, anderzijds ontbreekt een geïnstitutionaliseerde en met waarborgen omgeven beklagprocedure, waarmee interne conflicten kunnen worden aangepakt.

Specifieke penitentiaire verhaalprocedures zijn inderdaad onbestaande. Weliswaar vloeien uit de regels inzake inspectie en controle van de strafinrichtingen en de regels inzake bezoek en briefwisseling bepaalde beklagmogelijkheden voort, doch dit kan bezwaarlijk als een werkelijk klachtrecht worden beschouwd. Bij gebrek aan specifieke regels omtrent de afhandeling van dergelijke klachten, kan de gedetineerde hieruit weinig garanties putten. In het licht van artikel 80 van het Algemeen Reglement, dat gedetineerden die ongegronde klachten indienen, blootstelt aan straf, dient deze beklagmogelijkheid trouwens ernstig gerelativeerd te worden.

De afwezigheid van een onafhankelijke penitentiaire beklaginstantie heeft tot gevolg dat voor de gedetineerde niets anders rest dan een beroep op de rechter in het kader van de algemene rechtsbescherming. In de praktijk kan worden vastgesteld dat gedetineerden het vaakst beroep doen op de kortgedingrechter. Enkele opzienbarende uitspraken hebben aangetoond dat de kortgedingrechter niet ongevoelig is voor de penitentiaire problematiek, zeker wanneer fundamentele rechten (zoals respect voor de menselijke waardigheid en integriteit, recht op een behoorlijke medische verzorging of een aangepaste behandeling, of recht op veiligheid) in het geding zijn. De bevoegdheid van de kortgedingrechter is echter beperkt.

II. IMPLICATIES VAN INTERNATIONAALRECHTELIJKE NORMEN

In een tweede deel worden de implicaties onderzocht van internationaalrechtelijke normen voor het Belgisch detentierecht.

De groeiende invloed van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) op de Belgische rechtsorde heeft de discussie over de rechtsbescherming van gedetineerden in een stroomversnelling gebracht. Alhoewel de rechtspraak van het Europees Hof m.b.t. de strafuitvoeringsfase tot nu toe vrij beperkt is gebleven, hebben een aantal ophefmakende arresten niettemin bepaalde fundamentele principes vastgelegd inzake de doorwerking van mensenrechten in detentiesituaties. Deze jurisprudentie maakt duidelijk dat het legaliteitsbeginsel niet genegeerd mag worden in de fase van de strafuitvoering. Maatregelen die beperkingen opleggen op de uitoefening van grondrechten, zijn op grond van het EVRM slechts toelaatbaar wanneer zij op een wettelijke grondslag berusten. In het EVRM is ook steun te vinden voor de opvatting dat de overheid zich daadwerkelijk en concreet dient te legitimeren voor de inbreuken die zij maakt op de rechten en vrijheden van de burger, en zich niet a priori gelegitimeerd mag achten als het om gedetineerden gaat.

Momenteel zijn besprekingen aan de gang over de uitbreiding van het EVRM met een Protocol dat bijkomende rechten waarborgt voor personen die van hun vrijheid beroofd zijn. Als dit protocol door de lidstaten van de Raad van Europa wordt aanvaard, worden aan de Europese mensenrechtencodex voor het eerst acht specifiek detentierechtelijke grondrechten toegevoegd. Van groot belang is o.m. dat het recht om bij een onafhankelijke instantie klacht neer te leggen, als een grondrecht voor gedetineerden in het ontwerpprotocol is opgenomen. Dit recht zou tevens moeten gepaard gaan met bepaalde secundaire procedurewaarborgen, zoals het recht op informatie over zijn rechten en plichten, het recht op rechtsbijstand en het recht op bijstand van een tolk.

Ook de Europese Gevangenisregels, die in het kader van de Raad van Europa werden aangenomen in 1987, stellen bepaalde eisen aan de rechtsbescherming van gedetineerden. Uit deze minimumregels komt duidelijk de bekommernis naar voor een meer positieve inhoud te geven aan de gevangenisstraf: gestreefd moet worden naar sociale reïntegratie van de delinquent, mits daarbij wordt rekening gehouden met elementaire beginselen als rechtvaardigheid, onpartijdigheid en menselijkheid. De gedetineerde wordt in deze optiek niet langer aanzien als een uit de samenleving verstoten rechteloos individu dat zich slaafs moet onderwerpen aan de beslissingen van de penitentiaire overheden. Integendeel, gedetineerden moeten worden benaderd als mens met respect voor hun menselijke waardigheid, en als volwaardig rechtsburger, als drager van rechten en plichten. In plaats van de vrijheidsstraf met allerlei bijkomend leed te verzwaren, moet alles in het werk worden gesteld om het leven in de gevangenis te normaliseren en een regime te ontwikkelen dat zo weinig mogelijk verschilt van het leven in de vrije maatschappij. Het toekennen van zekere rechtswaarborgen aan gedetineerden is inherent aan deze opvatting. Zo hebben gedetineerden recht op een eerlijke behandeling in tuchtzaken, recht op inspraak in penitentiaire programma's, recht op informatie over hun rechtspositie en recht op een snelle afhandeling van hun verzoeken en klachten. De belangrijkste garantie ligt vervat in regel 5, die voorschrijft dat een onafhankelijke controle-instantie moet waken over de naleving van de individuele rechten van gedetineerden en over de rechtmatigheid van penitentiaire maatregelen.

Het rapport van het Europees Comité ter Preventie van Foltering en Onmenselijke of Vernederende Behandeling of Bestraffing (ECPF) over zijn eerste bezoek aan België in 1993 verschaft eveneens belangrijke aanwijzingen. Hoewel het Comité geen jurisdictioneel orgaan is dat de naleving van dwingende regels controleert, heeft het in de korte tijd van zijn bestaan toch een aantal duidelijke en concrete maatstaven ontwikkeld, geïnspireerd op al dan niet bindende bestaande internationale (mensenrechten)instrumenten, waaraan de penitentiaire regelgeving en praktijk worden getoetst. Het mag alvast duidelijk zijn dat het Comité -niettegenstaande zijn benaming- niet enkel oog heeft voor foltering en andere vormen van slechte behandeling of voor de materiële detentievoorwaarden. Het bestaan van fundamentele wettelijke waarborgen tegen potentiële misbruiken, vormt integendeel een apart aandachtspunt. Aan de rechtsbeschermende functie van het penitentiair recht worden door het Comité dus specifieke eisen gesteld.

III. EVALUATIE VAN BUITENLANDSE MODELLEN

In een derde deel van deze studie wordt gepoogd enkele lessen te trekken uit buitenlandse ervaringen. Een eerste verkennende studie van in het buitenland ontwikkelde rechtsbeschermingssystemen voor gedetineerden leert dat zeer uiteenlopend kan worden gereageerd op het geconstateerde rechtsvacuüm inzake tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties. Ook de concrete aanleiding voor een wetgevend ingrijpen kan zeer verschillend zijn. Vaak speelt de groeiende rechtscultuur een doorslaggevende rol. Twee systemen die in de loop van de jaren zeventig werden ontwikkeld en die een vrij compleet - zij het verschillend - antwoord poogden te formuleren op het bestaande penitentiaire rechtsvacuüm, verdienen een bijzondere aandacht.

In Nederland vormde het groeiend rechtsbewustzijn in het algemeen, en onder gedetineerden in het bijzonder, een belangrijke stimulerende factor voor de invoering van een gewaarborgd beklagrecht in 1977. Dit systeem wordt gekenmerkt door een minimale regeling van de materiële rechtspositie, en een beperkt gehouden juridisering van de formele rechtspositie. De rol van formele beklaginstantie werd toebedeeld aan een beklagcommissie, gevormd uit de reeds lang bestaande Commissies van Toezicht, onder voorzitterschap van een lid van de rechterlijke macht. Niettegenstaande de op het eerste zicht beperkte formulering van mogelijke beklaggronden, hebben de Nederlandse beklagcommissies hun taak van bij het begin zeer ruim opgevat. Vele rechten die nu algemeen als verworven worden beschouwd, werden via de beklagjurisprudentie gerealiseerd.

In Duitsland werd een rechtspositieregeling voor gedetineerden uitgewerkt op basis van argumenten ontleend aan de Grondwet, en meer bepaald het legaliteitsbeginsel inzake beperking van grondrechten. De aanleiding moet dus niet zozeer gezocht worden in een beweging vanuit de basis van het systeem, maar eerder in systeemexterne, strikt juridisch-technische eisen. Het Duitse systeem steunt op een strafuitvoeringswetboek waarin de materiële rechten van gedetineerden exhaustief omschreven zijn. Voor elk recht is bovendien bepaald hoever de beperkingsbevoegdheid reikt. Hierbij sluit aan een sterke rechterlijke controle op de naleving van deze regels: een gespecialiseerde strafuitvoeringsrechtbank moet de in de wet neergelegde rechtsverhoudingen in de detentiesituatie waarborgen.

Van beide systemen werden in voorliggende studie de gebreken en merites meer in concreto onderzocht, teneinde hiermede rekening te houden bij het uittekenen van criteria voor een behoorlijke rechtspositieregeling.

IV. CRITERIA WAARAAN EEN BEHOORLIJKE RECHTSPOSITIE-REGELING MOET VOLDOEN

In een vierde deel werden een aantal voorstellen die tot dusver in België reeds werden gedaan om tot een betere rechtspositieregeling van gedetineerden te komen aan een kritische evaluatie onderworpen. Na het bestuderen en kritisch evalueren van de diverse voorstellen tot versterking van de rechtspositie van gedetineerden, waarvan geen enkel de status van officieel wetsvoorstel verwierf, leek het weinig zinvol aan dit lijstje een nieuw voorstel toe te voegen. Er is reeds zoveel voorgesteld. Van de noodzaak tot hervorming moeten (mede onder externe druk) minder en minder personen overtuigd worden; maar over de concrete wijzigingen die zich opdringen, is de eensgezindheid ver te zoeken. In plaats van aan de reeks voorstellen nog een nieuw voorstel toe te voegen leek het nuttiger om ter afsluiting van dit onderzoek en rekening houdend met internationale minimumeisen, buitenlandse ervaringen en noden uit de praktijk, in een afsluitend vijfde deel, een aantal criteria te ontwikkelen waaraan een behoorlijke rechtspositieregeling voor gedetineerden moet voldoen.

1. Voorafgaandelijke voorwaarde: consensus over een penitentiair concept

In dit onderzoek werd geen standpunt ingenomen omtrent de doelstellingen van de straf. Gelet op het huidig conceptueel vacuüm terzake zal hierover nog een brede maatschappelijke discussie moeten gevoerd worden en zullen politieke keuzes moeten gemaakt worden. Eén zaak staat echter vast. Voor welke invulling men ook kiest, in elk geval moet rekening worden gehouden met de eisen die een rechtspositionele benadering stelt. Enkel die opties waarin rechtsbeschermende garanties zijn ingebouwd, zijn dus aanvaardbaar. Is het zo, dat de keuze voor een rechtspositionele benadering niet automatisch een keuze voor een bepaald penitentiair concept inhoudt, dan is anderzijds wel zo dat vele aspecten van de rechtsbescherming geen concrete invulling kunnen krijgen zonder een voorafgaandelijke consensus over de achterliggende penitentiaire of penologische visie.

2. Een behoorlijke rechtspositieregeling veronderstelt een regeling van de formele én de materiële rechtspositie

In het verleden werd vaak geoordeeld dat het betrekken van de rechter bij de strafuitvoering of het instellen van een beklagrecht volstond om alle problemen inzake rechtsonzekerheid tijdens detentie op te lossen. Een behoorlijke formele rechtspositieregeling krijgt evenwel pas betekenis in combinatie met een behoorlijke materiële rechtspositieregeling. Van een materiële rechtspositieregeling kan een belangrijke preventieve werking uitgaan, met name een normerende werking ten aanzien van directiebeslissingen. Verwacht mag worden dat directies zich bij hun eigen oordeels- en besluitvorming minder zullen laten leiden door willekeur en meer door algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zorgvuldige afweging van belangen, motiveringsbeginsel...), en in die zin anticiperen op potentiële beklag- of beroepsprocedures. Voor de directie kan een meer concreet uitgewerkte wettelijke regeling van de strafuitvoering bovendien een stevige houvast betekenen bij het nemen van individuele maatregelen of beslissingen. Een wettelijke regeling van het penitentiair tuchtrecht beperkt misschien wel de mogelijke beslissingen, anderzijds vereenvoudigt een dergelijke regeling ook deze beslissingen, omdat de wet zekere richtlijnen geeft.

Herhaaldelijk werd er reeds op gewezen dat ook de taak van de controle-instantie vergemakkelijkt, wanneer de te controleren beslissingen op hun rechtmatigheid kunnen worden getoetst aan de hand van in de wet neergelegde criteria. Op zich is het in de wet vastleggen van rechten van gedetineerden natuurlijk geen garantie voor succes, zoals het Duitse voorbeeld aangeeft. Rechten kunnen onderworpen worden aan stereotype en allesomvattende beperkingsclausules, zodat zij vrijwel inhoudsloos worden. Het Duitse model leert ons ook dat deze strikt juridische oplossing niet alleenzaligmakend is. Het denken in termen van rechten veronderstelt een complete mentaliteitswijziging in hoofde van het gevangenispersoneel en een totale ommekeer in hun wijze van omgaan met gedetineerden.

3. Eisen waaraan de regulering van de materiële rechtspositie moet voldoen

Een materiële rechtspositieregeling veronderstelt de formulering van duidelijke concrete, materiële normen, waaraan de gedetineerde afdwingbare rechten kan ontlenen en waarin mogelijke plichten of verboden duidelijk omschreven zijn. De eis van rechtszekerheid gebiedt dat het gunstensysteem wordt omgezet in een rechtensysteem. Het formuleren van concrete rechten betekent ook dat de traditionele systeembenadering van het detentierecht vervangen wordt door een subjectiefrechtelijke codificatie, die uitgaat van het rechtsburgerschap van de gedetineerde. Pas dan zal het aan de totale institutie inherente arbitraire principe alles is verboden, tenzij het uitdrukkelijk is toegestaan , plaats moeten maken voor het rechtsprincipe alles is toegestaan, tenzij het uitdrukkelijk is verboden .

De analyse van de door het EVRM gewaarborgde rechten leert dat beperking van grondrechten slechts geoorloofd is wanneer dit bij de wet is voorzien en noodzakelijk is in een democratische samenleving voor het bereiken van een wettig oogmerk. De overheid mag zich niet bij voorbaat gelegitimeerd achten door de toestand van vrijheidsberoving, zij dient zich ook ten aanzien van gedetineerden in elk individueel geval daadwerkelijk en concreet te legitimeren. De wet moet preciseren in welke omstandigheden en om welke redenen een inbreuk op een grondrecht gerechtvaardigd is. De wet dient uit te gaan van het principe dat het genot van de grondrechten de regel, en de beperking ervan de uitzondering is, en dat alle beperkingen strikt op hun noodzakelijkheid en functionaliteit dienen te worden gelegitimeerd.

4. Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen de interne en de externe rechtspositie

Voor de rechtsbescherming van gedetineerden is het van groot belang dat een strikt onderscheid wordt gemaakt tussen hun interne en hun externe rechtspositie. Bij de interne rechtspositie domineert de relatie individu-overheid: hier komt het op aan de belangen van de gedetineerde zo goed mogelijk tegen de uitgebreide discretionaire bevoegdheden van de administratie te beschermen. Bij de externe rechtspositie staat de relatie individu-samenleving voorop: overheidsbeslissingen en -handelingen worden hier geconditioneerd door straf(proces)rechtelijke criteria als schuld, gevaarlijkheid, ernst van het delict enz.

Het gevaar dat beide rechtsposities als te zeer met elkaar interfereren. Bij onvoldoende scheiding kunnen punitieve reacties de interne rechtspositie nadelig beinvloeden en omgekeerd, het gedrag van de gedetineerde tijdens de detentie kan determinerend zijn voor zijn externe rechtspositie, zodat een objectieve beoordeling moeilijk zoniet onmogelijk wordt gemaakt. Wanneer de instantie die beslist over de externe rechtspositie, zich te veel zou laten leiden door gronden ontleend aan de interne rechtspositie, dan zou dit tot rolverwarring kunnen leiden, wat in de ogen van gedetineerden onzuiver zou overkomen en hun vertrouwen in de onafhankelijkheid van deze instantie zou aantasten. Dit probleem kan minstens gedeeltelijk worden ondervangen door de onderscheiden beslissingscriteria wettelijk vast te leggen.

5. Eisen waaraan de regulering van de externe rechtspositie moet voldoen

De individualisering van de strafuitvoering, de invoering van nieuwe strafuitvoeringsmodaliteiten en de uitbreiding van de bevoegdheden van de penitentiaire administratie hebben tot gevolg dat de uitspraak van de strafrechter grotendeels ondermijnd kan worden. Het feit dat de administratie over de macht beschikt om door de rechter opgelegde straffen in te korten, kan een prejudiciërend effect hebben op het veroordelend vonnis: rechters kunnen geneigd zijn om op oneigenlijke gronden hogere straffen uit te spreken. Anderzijds bestaat ook het gevaar dat de administratie zich bij de uitoefening van haar opgedragen bevoegdheden laat leiden door oneigenlijke motieven: zo bv. kan het moment van de vervroegde invrijheidstelling bepaald worden door overwegingen in verband met celcapaciteit.

In eerste instantie zouden de diverse aspecten van de externe rechtspositie van gedetineerden wettelijk geregeld moeten worden. Beslissingen die tot gevolg hebben dat de aard of de duur van de straf gewijzigd wordt, kunnen niet aan de discretionaire bevoegdheid van de minister of de penitentiaire administratie worden overgelaten. De wet moet bepalen op basis van welke criteria en door welke instantie dergelijke beslissingen genomen moeten worden. Bepaalde beslissingen zullen misschien van de uitvoerende naar de rechterlijke macht overgeheveld moeten worden. In elk geval dient bij betwisting in een rechterlijke controle te worden voorzien. Zowel het parket, dat verantwoordelijk is voor de strafuitvoering, als de betrokken gedetineerde moeten beroep kunnen instellen bij de rechter. Aan welke rechterlijke instantie deze bevoegdheden moeten worden toevertrouwd, is afhankelijk van de penologische visie die aan deze beslissingen en maatregelen ten grondslag ligt.

6. Naast de nood aan rechterlijke controle op de strafuitvoering bestaat ook nood aan een meer informeel conflictoplossingsmechanisme

Het onderzoek heeft aangetoond dat enige vorm van rechterlijke controle op de strafuitvoering onontbeerlijk is, zeker wanneer de materiële rechtspositie van gedetineerden herdacht wordt in termen van rechten in plaats van gunsten. De ervaring in het buitenland leert echter dat deze formele rechterlijke controle onvoldoende tegemoetkomt aan de specifieke noden van gedetineerden.

De bijzondere aard van de detentiesituatie vormt een ideale voedingsbodem voor het ontstaan van conflicten. Mensen met sterk tegengestelde belangen worden gedwongen in een ruimtelijk erg beperkte omgeving langdurig en intensief met elkaar samen te leven. Ook zaken die op het eerste gezicht niet zo wezenlijk lijken, kunnen dan een groot gewicht krijgen. Door het schaalvergrotingseffect kunnen allerlei kleine irritaties gemakkelijk uitgroeien tot grote problemen. Wordt er aan deze problemen niets gedaan, dan stapelen zij zich op en kan het op een gegeven ogenblik tot een uitbarsting komen. Conflicten zijn nu eenmaal inherent aan het systeem, maar om dit systeem leefbaar te houden is het van essentieel belang dat ze niet escaleren. Gevangenisopstanden in binnen- en buitenland maken duidelijk dat een oppressieve machtspolitiek kan leiden tot explosieve situaties. Het is dus van wezenlijk belang dat gezocht wordt naar een voor alle partijen bevredigend conflictoplossingssysteem.

7. Eisen waaraan het intern conflictregulerings- en beklagstelsel moet voldoen

Informele beklag- of conflictoplossingsmodellen vervullen belangrijke functies in de gevangenissetting: zij erkennen de bestaande belangentegenstellingen als legitiem, in plaats van deze te verdoezelen of te ontkennen; zij geven aan de gedetineerde de kans om ook zijn stem in het conflict te laten horen, en dit op een georganiseerde wijze; zij kunnen fouten die het gevolg zijn van communicatiestoornissen, tijdig opsporen en zo mogelijk herstellen; zij stimuleren dat de werkelijke motieven die schuilgaan achter maatregelen en beslissingen worden prijsgegeven; zij bevorderen een geordende vorm van communicatie en informatie tussen gedetineerden en personeel; zij kunnen een belangrijke bijdrage leveren tot de resocialisatie van de gedetineerde, door hem een minimum aan verantwoordelijkheid en eigen inbreng te geven en door hem actief bij het zoeken naar oplossingen te betrekken.

Een fundamenteel vereiste daartoe is dat het gaat om een laagdrempelige procedure. De hiertoe aangestelde instantie moet klachten kunnen behandelen over alle zaken die van belang zijn voor gedetineerden. Omwille van het reeds eerder genoemde schaalvergrotend effect van de detentie is het moeilijk en niet opportuun om vooraf bepaalde materies van het beklagrecht uit te sluiten of om een limitatieve opsomming te geven van de beklaggronden. In beginsel zou elke individuele afwijking van het algemeen regime in aanmerking moeten kunnen komen.

De beklaginstantie moet klachten behandelen op een eerlijke en onpartijdige manier. Om het vertrouwen te genieten van de gedetineerden moet zij zich onafhankelijk opstellen ten aanzien van de penitentiaire administratie, maar zij moet tegelijk voldoende voeling hebben met de penitentiaire praktijk: hiertoe is het geregeld bezoeken van en het zitting houden in de strafinrichting een absolute noodzaak.

Uit buitenlandse ervaringen blijkt dat een cumulatie van verschillende bevoegdheden in hoofde van één en dezelfde instantie meestal nefaste consequenties heeft: vermeden moet dus worden om aan deze instantie tegelijkertijd rechtsprekende en bemiddelende, of adviserende, controlerende en disciplinaire bevoegdheden toe te kennen.

De procedure moet snel, eenvoudig en liefst mondeling verlopen, maar zij moet uitmonden in een schriftelijke, gemotiveerde beslissing. Als een van de belangrijkste functies van een beklagregeling bestaat in het kanaliseren van wrevels en irritaties, dan is het van essentieel belang dat via deze - zij het informele - procedure, aan de gedetineerde een formele mogelijkheid wordt geboden om in het conflict gehoord te worden en zijn standpunt toe te lichten. Een zinvolle bemiddeling veronderstelt gelijkwaardigheid tussen partijen en erkenning van wederzijdse rechten en plichten.

Tenslotte moet de bevoegde instantie de effectieve bevoegdheid hebben om herstel te verlenen. Het succes van de Nederlandse beklagregeling is voor een groot deel te verklaren door het feit dat de beklaginstantie een nieuwe beslissing kan nemen en de mogelijkheid heeft om compensatie toe te kennen. Een louter bemiddelende functie, zoals een klassieke ombudsman, volstaat in dit opzicht niet.

8. Eisen waaraan de in te stellen rechterlijke controle-procedure moet voldoen

De voorgestelde, meer informele beklagprocedure maakt het recht niet ongedaan om beroep te doen om de rechter voor het beslechten van geschillen over subjectieve rechten. Er kan wel overwogen worden - naar Duits voorbeeld - het beroep op de rechter afhankelijk te stellen van een voorafgaandelijke interne poging tot conflictoplossing. Ook de rechterlijke procedure vervult een essentiële functie in de gevangenissetting. Via deze procedure kunnen de materiële rechten, die misschien vaag geclausuleerd zijn, verfijnd en geconcretiseerd worden. Via deze procedure kunnen uitdrukkelijk toegekende rechten, die misschien over het hoofd dreigen te worden gezien, geëffectueerd worden. Deze procedure maakt het afdwingen van juridisch behoorlijk handelen en beslissen mogelijk. Zij draagt ertoe bij dat de juiste beslissingen op zorgvuldige wijze en op grond van zuivere motieven tot stand komen met inachtname van de vereiste rechtswaarborgen.

De vraag rijst aan welke rechter deze opdracht het best zou worden toevertrouwd. Er zijn verschillende oplossingsmogelijkheden. De keuze is wederom in grote mate afhankelijk van het penitentiair beleid dat men wil voeren.

Omwille van de eigen aard van het penitentiair contentieux, dat laveert op het grensgebied tussen verschillende rechtsdomeinen, en omwille van de specificiteit van de detentieproblematiek, moet overwogen worden of de aanstelling van een gespecialiseerd rechter niet opportuun is. Detentierechtspraak veronderstelt een zekere penologische en penitentiaire kennis én een zekere juridische deskundigheid, met name in de administratiefrechtelijke en straf(proces)rechtelijke sfeer. Om tot een evenwichtige oordeelsvorming te kunnen komen, zal de detentierechter (of strafuitvoerings- of sanctie- of executierechter) zich niet primair mogen identificeren met het systeem, noch zich al te eenzijdig de noden van de gedetineerden mogen aantrekken. Deze instantie moet beschikken over de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de deskundigheid van de penitentiaire administratie. Om dit te garanderen zou de detentierechter bijgestaan kunnen worden door leken-deskundigen.

Voor welke rechterlijke instantie men ook opteert, in elk geval moet de procedure voldoen aan alle eisen van een fair trial , waarin o.m. het recht op tegenspraak, het recht op rechtsbijstand en het recht op een behandeling binnen een redelijke termijn zijn begrepen.

9. Enkele randvoorwaarden

Zeker is dat de invoering van een rechtspositieregeling voor gedetineerden veronderstelt dat een aantal randvoorwaarden vervuld zijn. Aan de zijde van de gedetineerden betekent dit dat zij op adequate wijze geïnformeerd worden over hun rechten en plichten en over de wijze waarop deze kunnen geëffectueerd worden en dat zij kunnen beschikken over deskundige rechtshulp. Aan de zijde van het gevangenispersoneel zullen tenslotte talrijke weerstanden overwonnen moeten worden. Zolang zij niet overtuigd zijn van het nut en de noodzaak van een beklagregeling voor gedetineerden, is het systeem gedoemd om te mislukken. Hen moet worden duidelijk gemaakt dat een beklagregeling niet noodzakelijk leidt tot een polarizatie van conflicten, maar juist het escaleren van conflicten kan voorkomen. Het uitgangspunt dient omgekeerd te worden: we dienen ervan uit te gaan dat in de gevangenissetting conflicten onvermijdelijk zijn en dus bestaat er nood aan een gestructureerde conflictoplossing. Tegen het argument dat het beklagrecht de bestaande machtsposities ondermijnt en de gevangenis onbestuurbaar maakt, kan worden ingebracht dat het enkel de bedoeling is om de machtsuitoefening ten aanzien van gedetineerden te structureren, te normeren en aan controle te onderwerpen, en om de besluitvorming doorzichtiger, rationeler en controleerbaar te maken.

Publicatie:

Rechtsbescherming van gedetineerden.
Prof. dr. L. DUPONT, Prof. dr. T. PETERS, KU Leuven, 1996