Waarschuwing


DEEL III: PRIVATE OPSPORING EN BEWAKING

Prof. dr. L. Van Outrive, R. Bas, T. Decorte, W. Van Laethem, KU Leuven


De groei van de private veiligheidszorg is nog lang niet over haar hoogtepunt heen. Overal duiken nieuwe initiatieven op om -soms vermeende- lacunes in de veiligheid van mensen en hun goederen op te vullen. In sommige gemeenten roept men om een burger(meldings)wacht of een stadswacht. De milieubeweging heeft haar 'stedebouwwacht', de basketbalclubs hebben -naar analogie met de stewards bij voetbalwedstrijden- hun 'butlers'. Op industrieterreinen of in grote villawijken patrouilleren steeds meer private bewakingsagenten. Ondernemingen richten een afdeling 'veiligheid' op of doen een beroep op de diensten van derden. De lijst van de bewakingsondernemingen en van de verschillende terreinen waarop zij werkzaam zijn, groeit nog steeds aan. Sinds de regeling van het beroep van privé-detective en de belangstelling die deze wet in de media heeft gekregen, voelen een aantal mensen zich geroepen de opleiding te volgen... De private initiatieven binnen de veiligheidszorg zitten duidelijk in de lift. In die zin hebben de twee 'wetten Tobback', die de opmars van de private politie moesten afremmen, hun doel niet echt bereikt.

Dit alles zou niet eens zo problematisch zijn, ware het niet dat aan de werking van de private veiligheidszorg fundamentele bezwaren en werkelijke gevaren verbonden zijn. Wat dat betreft, wijzen de resultaten van dit onderzoek in dezelfde richting als de analyses van BOON en CAPPELLE.

Nochtans mag deze vaststelling niet leiden tot het besluit dat voortaan moet gestreefd worden naar een afbouw van deze sector: enkele belangrijke argumenten pleiten voor het voortbestaan van private veiligheidsinitiatieven. Maar de activiteiten ervan moeten aan strikte voorwaarden onderworpen en met de nodige waarborgen omgeven worden.


PROBLEMEN ROND DE PRIVATE VEILIGHEIDSZORG

Wij willen hier kort op de vijf voornaamste problemen ingaan die met de werking van de private politie schijnbaar onlosmakelijk verbonden zijn: de schendingen van grondrechten die met haar activiteiten gepaard gaan; de ver doorgedreven privatisering van de rechtsbedeling; de opkomst en de groei van een echt 'politieel-industrieel complex' waarin het niet meer duidelijk is wie wat doet of mag doen; het feit dat de private veiligheidsindustrie een individueel (commercieel) belang dient en tenslotte het reële gevaar voor klasseveiligheid of -opsporing.

1. Schendingen van grondrechten

De wetgever heeft zich recent ingespannen om de veiligheid van de burger op een democratische en controleerbare wijze te waarborgen. De overheid heeft gepoogd een sluitende wetgeving met exhaustieve taakomschrijving, onafhankelijke controlelichamen en strenge sancties uit te werken. Over de rol en de precieze omschrijving van de bevoegdheden van de privé-detectives en de private bewakingsagenten is de laatste tijd veel heen en weer gepraat. De private sector laat in dit debat trouwens met regelmaat haar stem horen. De burger daarentegen -nu eens de opdrachtgever dan weer het voorwerp van de private industrie- houdt zich (ongewild) afzijdig in het debat. Op de rechten van de burger werd totnogtoe weinig ingegaan.

Nochtans zijn de methoden die in de sector van de private opsporing en bewaking gehanteerd worden allerminst 'grondrechten-neutraal'. Doorheen het onderzoek konden wij vaststellen dat de grondrechten van burgers zeer frequent en soms op verregaande wijze worden miskend: bij de winkeldiefstalbestrijding loopt met (het respect voor) het recht op persoonlijke vrijheid een en ander grondig fout; dancings hanteren soms bedenkelijke -o.a. racistische- criteria om bepaalde personen de toegang te ontzeggen; het recht op privacy, het recht op een eerlijk proces en op toegang tot de rechter dreigen voor burgers die het voorwerp zijn geweest van opsporingen door privé-detectives in het gedrang te komen. Menig detective verklaarde dat hij zijn opdrachten onmogelijk tot een goed einde kon brengen zonder op sommige momenten de grenzen van het recht te overtreden: het binnendringen in woningen, het afluisteren van telefoongesprekken, het uitlokken van feiten, het witwassen van onrechtmatig verkregen bewijsmateriaal of het chanteren van mensen is niet te verzoenen met de (grond)rechten van de burger.

Al deze vaststellingen plaatsen de private veiligheidssector niet in de meest ideale onderhandelingspositie bij een debat pro of contra privatisering van politietaken. Respect voor wetten of voor de meest fundamentele waarden die onze rechtsstaat schragen, lijken vreemd aan menig private bewakingsagent of detective. Wat telt, is het resultaat: er is geen vuiltje aan de lucht als de klant tevreden is. De vraag naar de bescherming van burgerlijke vrijheden wordt niet gesteld, terwijl noties als privacy en persoonlijke vrijheid ondertussen gradueel worden uitgehold. Met deze vaststelling lijkt de tweede hypothese van dit onderzoek bevestigd.

2. Private justitie

Een andere fundamenteel bezwaar tegen een ongebreidelde groei naar meer privé-politie is het feit dat steeds meer conflicten een interne oplossing krijgen en dat daarbij met de rechten van de burger meestal geen rekening wordt gehouden.

De controle over de vraag of er gestraft moet worden, verschuift van de overheid naar de private sector: er ontstaat een voorterrein van rechtspleging waarin autonoom bepaald wordt wanneer de officiële justitie kan en mag interveniëren. De private sector kent niet alleen een vorm van politiezorg die gericht is op het voorkomen van verliezen maar ook een private rechtspraak met hetzelfde doel. Het betreft een heel eigen systeem van interne conflictbeslechting, private justitie.

In eerder onderzoek werd met dit begrip vooral verwezen naar vormen van conflictbeslechting door het bedrijfsleven waarbij de officiële rechtsgang wordt gepasseerd en een financiële afwikkeling wordt nagestreefd: ontslag, disciplinaire maatregelen, terugbetalingsregelingen, weigeren of in negatieve zin aanpassen van een verzekeringsclaim en dergelijke.

In dit onderzoek werden de private methoden in geheel andere maatschappelijke domeinen bestudeerd. Maar ook hier hebben wij -en daarmee werd onze derde hypothese bevestigd- het bestaan van een soort 'coulissenrechtspraak' kunnen vaststellen.

Bij de betrapping van drugsdealers en -gebruikers wordt in veel discotheken de officiële rechtspleging bewust buiten de deur gehouden. Heethoofdige voetbalfans worden -soms op basis van feiten buiten het stadion gepleegd- door de club uitgesloten.

Bij de afhandeling van een winkeldiefstal wordt het originele exemplaar van het vaststellingsformulier naar het Centre de Recherche et de Documentation gestuurd. Dit CREDOC centraliseert de vaststellingsformulieren in een geautomatiseerd gegevensbestand. Wanneer aan bepaalde voorwaarden is voldaan, waarschuwt CREDOC de betrokken winkel(s). De directie of eigenaar van de winkel beslist dan over doorverwijzing naar het parket. Zo wordt het vervolgingsbeleid van het rechtsapparaat vervormd en de parketfunctie op een subtiele manier geprivatiseerd.

Gegevens die de detective verzameld heeft, dienen niet altijd ter ondersteuning van een rechtsgeding. Ook hier lijkt de private afhandeling van zaken voor de opdrachtgever vaak de meest aangewezen weg.

Op het voorterrein van de (straf)rechtspleging wordt door de particuliere sector op verschillende niveaus beslissingen genomen over de noodzaak/wenselijkheid van een strafrechtelijke of burgerrechtelijke aanpak van bepaalde zaken. Zowel de discotheekuitbaters, de voetbalclubs, de winkeldirecties, als de (opdrachtgevers van) privé-detectives bepalen voor een belangrijk deel zelf wat wel en wat niet wordt aangepakt, hoé en wat er met de (onderzoeks)resultaten gebeurt.

3. Grijze zone

Op alle domeinen van de private veiligheidssector werden wij met een of andere vorm van samenwerking tussen private bewakers en speurders en reguliere politiediensten geconfronteerd: van eenvoudige informatie-uitwisseling tot effectieve samenwerking op het terrein zelf.

In de sector van de dancings gebeurt het regelmatig dat de politie aan de uitbaters lijsten met namen van vermoedelijke druggebruikers doorgeeft: als de betrokkenen aan de discotheek opdagen, verwittigt de uitbater de politie. Ook de samenwerking tussen stewards en politie verloopt 'vlot': op sommige plaatsen krijgen de stewards lijsten met namen van 'persona non grata'.

De samenwerking is meestal geen unilateraal gebeuren: in de sector van de winkeldiefstalbestrijding worden gegevens uit de bestanden van de bewakingsondernemingen door reguliere politiediensten opgevraagd; soms worden winkeldetectives 'uitgenodigd' om mee een huiszoeking te doen of een persoon te verhoren. Bij de activiteiten van privé-detectives springt dit probleem wellicht het meest in het oog: illegaal verkregen informatie wordt via contacten bij de politie witgewassen, door het beroepsgeheim gedekte informatie stroomt vrij door naar detectives...

Het probleem van een 'grijze politiezorg' is bijzonder complex en vereist een grondiger studie dan binnen het kader van dit onderzoek mogelijk was. Globale oplossingen om de toenemende vervlechting tussen publieke en private politie tegen te gaan, zijn o.i. niet meteen voorhanden. Onder meer om die reden zal de samenwerking tussen de reguliere politie en de actoren van de private veiligheidsindustrie het voorwerp van een afzonderlijke studie uitmaken.

Het is niettemin overduidelijk dat op dit vlak orde op zaken moet worden gesteld. De verregaande vervlechting maakt bepaalde illegale praktijken onnaspeurbaar, terwijl het voor de burger bijzonder onduidelijk is wie welke bevoegdheden en taken heeft.

De wetgever heeft terecht getracht om deze praktijken in te dijken door de overstap van de publieke naar de private sector te bemoeilijken. Of deze maatregel afdoende zal zijn om de groei van deze grijze zone tegen te gaan, blijft een moeilijke vraag. In sommige landen staat men een zgn. 'geïntegreerd veiligheidsbeleid' voor en pleit men voor het stimuleren van de samenhang, coördinatie, afstemming en zelfs integratie tussen publieke politie, private politie en bijzondere opsporingsorganen als actoren van een momenteel versplinterde sociale controle. Dergelijke voorstellen gaan o.i. juist de verkeerde kant op, want zij zullen de grijze politiezorg enkel maar in de hand werken.

4. Individueel (commercieel) belang versus algemeen belang

Anders dan de private veiligheidszorg graag doet uitschijnen, levert zij geen reële bijdrage tot de bestrijding van de criminaliteit. Met haar acties dient zij niet het algemeen belang maar een louter individueel belang.

De uitsluitende drijfveer voor de burger die een beroep doet op private bewaking of beveiliging is het voorkomen of recupereren van eigen verliezen ('loss prevention'). De bewakingsagent of speurder van zijn kant wordt wél gedreven door een echte 'crime-fighters'-mentaliteit. Voor de bewakingsondernemingen blijft de inzet van hun handelen de winstmaximalisatie: hun produkt (de veiligheid) moet verkopen.

Enkele voorbeelden kunnen deze stelling verduidelijken.

N.a.v. onze observaties van het stewardingsysteem waren wij getuige van een mooi voorbeeld waarbij de veiligheidsbelangen moesten wijken voor de clubbelangen. Bij een bepaalde club beschikten stewards over sleutels waarmee sommige poorten binnen het stadion in geval van nood konden worden geopend. Alhoewel de politie er om veiligheidsredenen had op aangedrongen die poorten gesloten te houden, waren er nog voor de aanvang van de wedstrijd reeds twee geopend. Het clubbestuur had de stewards immers opgedragen om die poorten te openen om te vermijden dat enkele vakken in het stadion leeg zouden blijven. Lege vakken geven immers de indruk dat het lokale voetbal weinig supporters aantrekt. Dat daardoor ernstig gevaar kon ontstaan omdat supporters van de harde kern naar andere vakken konden glippen, was voor het clubbestuur blijkbaar van ondergeschikt belang.

Directies van warenhuizen die een interne bewakingsdienst hebben of die een beroep doen op de diensten van derden, geven zonder schroom toe dat zij niet bekommerd zijn om de daling van de criminaliteit in het algemeen. Het beperken van de eigen voorraadverliezen is het enige objectief. Dat de criminaliteit zich verplaatst naar andere winkels zonder private bewaking zal hen een zorg wezen.

De private veiligheidsindustrie levert dus geen werkelijke bijdrage tot de beheersing van de criminaliteit of de veiligheid. Andere belangen liggen aan de oorsprong van hun activiteiten. Eigen financiële belangen lijken daarbij een vooraanstaande rol te spelen.

5. Klasseveiligheid en -opsporing

Het grootste bezwaar -en wij komen er verder op terug- is het gevaar dat bestaat voor klasseveiligheid en klasseopsporing. Wie voldoende financiële middelen heeft, kan zich beveiligen of verliezen recupereren.

Er is op dat vlak voorlopig geen reden tot paniek. Een en ander zal afhangen van de stellingname van de overheid t.a.v. de groei van de private veiligheid.

Wij gaan hier niet verder in op de problematiek. Deze gedachte zal verder uitgediept worden bij de behandeling van de vraag naar de actieradius van private opsporing en bewaking. Wel willen wij er hier reeds op wijzen dat zelfs àls de overheid feitelijk niet het monopolie op de openbare ordehandhaving, de opsporing, en de rechtsbedeling kan behouden (en er dus ook een rol voor de private sector is weggelegd), zij wél principieel de ultieme verantwoordelijkheid ervoor moet behouden.


DE PRIVATE VEILIGHEIDSZORG IS NIET WEG TE CIJFEREN

We moeten vaststellen dat het bestaan en het functioneren van een private politiezorg een structureel kenmerk van onze hedendaagse samenleving is geworden. Mede door de eenzijdige media-aandacht voor de 'onveiligheid' in onze samenleving is de veiligheidsindustrie een verankerde bedrijfstak geworden die op -al dan niet subjectieve- behoeften van de burger inspeelt. De opgang en de ontwikkeling van de particuliere opsporingssector kan niet meer teruggedrongen worden. 'Het bestaan van een veiligheidsindustrie en de ontwikkelingen op recherchegebied binnen deze industrie zijn een realiteit. Het heeft met andere woorden weinig zin om de Weberiaanse conceptie, dat ons denken bepaalt, waarin de politiezorg een exclusieve overheidstaak is, koste wat het kost overeind te houden'. Er is geen weg terug.

Ondanks de regulerende inspanningen van de overheid zijn schendingen van (grond)rechten inherent gebleven aan de private methoden van bewaking en opsporing. Daaruit besluiten dat de hele sector dan maar moet worden afgeschaft, zou onmogelijk en onwenselijk zijn. Een banvloek zou de activiteiten van de private sector enkel naar de illegale en per definitie onzichtbare sfeer drijven. De maatschappelijke controle op het fenomeen zou daardoor alleen maar bemoeilijkt worden. Bovendien heeft de sector op de markt een vaste stek weten te veroveren en ze zal -of ze nu vergund is of niet- niet zomaar verdwijnen.

Maar belangrijker is de vaststelling dat sommige burgers alleen hier met hun problemen terecht kunnen. Denk maar aan de voorbereidende fase voor een betrapping op overspel of aan alle andere zuiver burgerrechtelijke zaken. Een beroep op de reguliere politie is in zo'n geval niet mogelijk. Soms valt een bepaald probleem wel onder de bevoegdheid van de politie maar zijn er niet genoeg aanwijzingen of is het onderzoek vast gelopen. Kan in zo'n geval de burger worden belet dat hij een derde inschakelt om alsnog recht te doen geschieden? Wij menen van niet. Moet de eigenaar van een warenhuisketen lijdzaam toezien hoe jaarlijks duizenden goederen uit de rekken gestolen worden zonder dat de reguliere politie deze vorm van criminaliteit au sérieux lijkt te nemen?

Maar de redenen om een beroep te doen op het privaat initiatief zijn niet altijd even eerbaar: soms heeft de opdrachtgever van een detective zelf iets op zijn geweten wat maakt dat hij niet via de 'normale' weg een onderzoek kan starten; soms schakelt men een detective in omdat men -terecht- hoopt dat deze meer zal doen dan wettelijk mogelijk.


NAAR EEN STRIKT GECONTROLEERDE PRIVATE BEWAKINGS- EN OPSPORINGSSECTOR

Vanuit de dubbele vaststelling dat de private veiligheidszorg inspeelt op een legitieme behoefte enerzijds en dat aan haar werking fundamentele bezwaren verbonden zijn anderzijds, zal er naar een werkbaar evenwicht, naar een compromis moeten gestreefd worden. Als de private sector en haar activiteiten getolereerd worden en zij een maatschappelijke functie toebedeeld krijgt, moet haar werking met de nodige waarborgen worden omgeven.

Een eerste en meteen belangrijkste voorwaarde is de duidelijke afbakening van haar actieradius: op welke domeinen mag zij zich manifesteren, welke taken krijgt zij toebedeeld en welke niet? De analyse van dit vraagstuk gebeurt aan de hand van een voorbeeld (i.c. de recente maatregelen in het kader van de bestrijding van het hooliganisme). Vervolgens wordt ingegaan op de noodzaak van het effectueren van de mogelijkheden die de wet momenteel biedt om schendingen van grondrechten te voorkomen of om minstens genoegdoening te bekomen. Daarnaast moet naar een -voor de burger- betere zichtbaarheid van allerlei private bewakings- en opsporingsinitiatieven worden gestreefd. Belangrijk is ook een effectief overheidstoezicht. Maar ook over de rol en de taken van de publieke politie zal moeten worden gereflecteerd. Tenslotte denken wij aan een herdefiniëring van de opleiding van private bewakingsagenten en detectives.

1. De actieradius van de private politiezorg: basisveiligheid versus extraveiligheid

De tendens naar meer private bewaking en beveiliging is op zich geen nieuw fenomeen. Sinds de jaren '60 biedt de private veiligheidssector haar diensten systematisch op steeds meer domeinen van het maatschappelijke leven aan. De private veiligheidszorg is uitgegroeid tot een economisch lucratieve sector. 'Veiligheid' werd een verhandelbaar goed met een marktwaarde. Aanvankelijk beperkte de actieradius van de privé-sector zich tot de levering van diensten op domeinen waar particulieren een bijkomende bescherming van hun goederen of hun persoon wensten, naast de bescherming die traditioneel (en volgens een ideaalbeeld) door de overheid werd geboden. De openbare orde werd onafhankelijk van plaats, persoon, financiële draagkracht of status van het subject gehandhaafd. De inzet van politie was (in principe) uitsluitend op werkelijke veiligheidsbehoeften afgestemd. Wie -om welke reden ook- naast deze basisveiligheid extra veiligheidsmaatregelen wenste, kon op gespecialiseerd particulier initiatief beroep doen.

Mogelijk zijn we vandaag echter getuige van een nieuwe evolutie die de opmars van de particuliere sector in de hand zal werken en die juist daarom een fundamentele maatschappelijke discussie vereist. De nationale overheid schuift immers op expliciete wijze de verantwoordelijkheid met betrekking tot een sector waar zij traditioneel de orde handhaafde, door naar privaat initiatief. Door de introductie van stewards en de gedeeltelijke terugtrekking van reguliere politiediensten verzaakt de overheid ten dele aan haar taak om veiligheid te garanderen op een domein waar zich -naar eigen zeggen- werkelijke veiligheidsproblemen voordoen. In wat volgt proberen wij aan de hand van het overheidsbeleid in deze specifieke sector een antwoord te bieden op de vraag naar de wenselijkheid van de (gedoogde of gestimuleerde) privatisering van politietaken.

Door het aanhoudende voetbalgeweld zijn de discussies die de kop opstaken in de nasleep van het Heizeldrama opnieuw actueel geworden: de ordehandhaving bij voetbalwedstrijden en het daarmee gepaard gaande hooliganisme blijken voor de gemeenschap een dure aangelegenheid, en dit terwijl de clubs zich uitsluitend bekommeren om de winst van hun activiteiten. Een onhoudbare situatie, dacht men.

De overheid -zelf geconfronteerd met budgettaire moeilijkheden- zag slechts twee mogelijkheden om hieraan te verhelpen. Ofwel betaalt de club een deel van de kosten die de ordehandhaving met zich brengt, ofwel zorgt de organisator voor zijn eigen veiligheid. Het traditionele principe -namelijk de staat zorgt zelf voor de veiligheid en draagt er de kosten van- werd niet meer haalbaar of wenselijk geacht: het toenemende geweld in de voetbalstadions, het zich verplaatsen van dit geweld naar de onmiddellijke omgeving van de stadions en de problemen van de publieke politie om dit fenomeen te bestrijden met de beperkte middelen waarover zij beschikken, dwongen de overheid tot een vreemde koerswijziging. Een opmerkelijk discours toch wel: de argumenten die de overheid hier hanteert, doen onmiddellijk denken aan deze die de private veiligheidssektor aanhaalt om haar activiteiten en de voortdurende uitbreiding ervan te legitimeren.

Volgens de eerste denkpiste -die uiteindelijk niet werd gevolgd- moet diegene die winstgevende activiteiten organiseert, een deel van die winst afstaan voor de kosten die de ordehandhaving met zich mee brengt. In 1992 werd reeds een eerste aanzet gegeven om zo'n systeem wettelijk mogelijk te maken. Toen werd een nieuw artikel 223bis ingevoegd in de Nieuwe Gemeentewet. Mits een in de Ministerraad overlegd Koninklijk Besluit zouden de gemeenteraden de mogelijkheid krijgen 'om een vergoeding te innen voor opdrachten van bestuurlijke politie'. In het licht hiervan stelde de minister van Binnenlandse Zaken de inning van vergoedingen voor prestaties van politie binnen het stadion duidelijk in het vooruitzicht. Nochtans drukte de minister zelf op het feit dat het K.B. een restrictieve draagwijdte zal moeten hebben. 'Er kan geen betwisting over bestaan dat een aantal zaken in geen geval aanleiding zullen kunnen geven tot enige vergoeding, zoals bijvoorbeeld al wat te maken heeft met de handhaving van de openbare orde of de bescherming van personen en goederen.'

Het voorgestelde systeem houdt een bijkomende moeilijkheid in. Het aanrekenen van extra kosten aan 'risico-houdende ondernemingen' zal niet alleen neerkomen op een verdoken belasting, het zal daarenboven moeilijk zijn dit stelsel te operationaliseren zonder dat het op bepaalde ogenblikken discriminerend wordt. Waarom moet de voetbalsector wel en de festivals, dancings of grootwarenhuizen niet betalen voor die bijkomende risico's? Worden in die sectoren ook geen gelijkaardige activiteiten ontplooid die, omwille van de aanwezigheid van een massa mensen, mogelijke ordehandhavingsproblemen kunnen meebrengen? Waar trekt men de grens? En is het economisch criterium van winst, als het al werkbaar is, niet een verkeerde keuze? ERGEC verwoordt deze fundamentele vraag alsvolgt: 'L'Etat doit dispenser l'ordre indépendamment de l'activité du bénéficiaire, sous peine de pénaliser indirectement cette activité licite par hypothèse. L'entreprise ne remplit-elle pas une fonction sociale? Ne faite elle pas partie intégrante de la collectivité nationale?'

De tweede optie -waarbij de organisator van (massa)manifestaties zélf voor de veiligheid verantwoordelijk wordt- kreeg uiteindelijk haar beslag in het stewardsysteem. Deze aanpak van de veiligheidsproblematiek in deze sector lijkt ons inconsequent en moeilijk aanvaardbaar.Inconsequent omdat de overheid met twee maten en twee gewichten werkt: terwijl zij eerder met de wet op de bewaking en beveiliging aan de ongebreidelde en ongecontroleerde groei van deze markt een halt leek te willen toeroepen, effent zij nu ogenschijnlijk zélf de weg voor nieuwe private initiatieven in de sfeer van de bewaking en de beveiliging. Moeilijk aanvaardbaar omdat hier grotendeels dezelfde bezwaren spelen als bij de eerste optie: de voetbalclubs moeten zelf instaan voor de veiligheid en draaien voor de kosten ervan op; alweer rijst de vraag naar een werkbaar en niet-discriminatoir criterium tussen activiteiten waarvoor de publieke politie voortaan nog wel of niet langer zal instaan.

Maar deze keuze brengt nog meer principiële bezwaren met zich mee. Als de overheid binnen onafzienbare tijd beslist om zich bij ordehandhavingsproblemen in andere domeinen van het maatschappelijke leven (popfestivals, dancings, winkelcentra...) afzijdig te houden -en die trend lijkt al te zijn ingezet, zullen wij morgen onvermijdelijk met nog meer private politie worden geconfronteerd. Deze evolutie naar meer verantwoordelijkheden voor de private bewakings- en beveiligingssector zal automatisch gepaard gaan met de vraag naar meer bevoegdheden. Voor de burger zal het nog onduidelijker worden wie welke bevoegdheden heeft. Maar ook de vraag naar de democratische controleerbaarheid van al die private initiatieven zal nog scherper worden gesteld. Het is trouwens niet ondenkbaar dat veiligheid niet langer in alle omstandigheden optimaal kan worden gewaarborgd. Een interne bewakingsdienst of een bewakingsonderneming moet immers met de wensen en de eisen van werkgevers en cliënten rekening houden. Soms moet de veiligheid dan voor andere, commerciële belangen wijken.

Toch is ons grootste bezwaar tegen zowel het 'retributiesysteem' als tegen de introductie van private 'politiemachten' dat de deur naar klasseveiligheid op een kier wordt gezet. De maatschappelijke solidariteit wordt doorbroken. Alleen wie voldoende middelen heeft om de orde te handhaven, mag en kan nog iets ondernemen. Afhankelijk van de mate waarin de overheid zich wil terugtrekken uit bepaalde domeinen van het maatschappelijke leven zal veiligheid een luxeprobleem worden en zal de vrijheid van vergadering, de ondernemingsvrijheid of zelfs de veiligheid van de individuele burger op de helling komen te staan!

De voorgaande analyse dwingt ons tot één besluit: 'Le devoir et le pouvoir de maintenir l'ordre ne peut incomber qu'à l'Etat seul. Le monopole de la contrainte étant l'essence de l'Etat, celui-ci renierait sa principale raison d'être s'il confiait ses prérogatives relatives au maintien de l'ordre à des groupements privés'. De zorg voor basisveiligheid moet bij de overheid blijven. Haar politiediensten moeten los van plaats, persoon, financiële draagkracht of status de veiligheid garanderen op alle domeinen van het maatschappelijke leven waar zich werkelijke ordehandhavingsproblemen voordoen. Openbare ordehandhaving en een publieke en eerlijke rechtsbedeling zijn immers verworvenheden van een rechtsstaat. Zijn de privé-eigenaars en -uitbaters van oordeel dat de inzet van private bewakers kan bijdragen tot een extraveiligheid, dan kan niets of niemand hen verbieden om op de ingeslagen weg verder te gaan. Alleen zullen zij zich moeten houden aan de bestaande wetgeving terzake: er moet voldaan worden aan de vergunningsverplichting zoals bepaald in de wet van 10 april 1990, de clubs (discotheekuitbaters, winkeldirecties) moeten er op toezien dat hun stewards (portiers, bewakingsagenten en winkeldetectives) zich geen bevoegdheden toeëigenen die door artikel 227 Sw. aan reguliere politiediensten werden voorbehouden en de verschillende privacy-beschermende regels moeten worden gerespecteerd. Alleen op die manier kan men tot een democratisch controleerbare ordehandhaving komen, zonder discriminatie en zonder gevaar voor klassebeveiliging.

Betekent dit dan dat organisatoren van massamanifestaties op geen enkele wijze moeten bijdragen tot de algemene veiligheid? Zeker niet. De overheid kan en moet deze organisatoren verplichten om bepaalde infrastructurele maatregelen te nemen die een ordelijk en veilig verloop van de happening moeten kunnen garanderen. Dit is trouwens gebeurd in het hogervermelde K.B. op de infrastructuur van o.m. de voetbalstadions; wat de megadancings of grote festivals betreft zou in dezelfde richting kunnen gedacht worden.

Dezelfde gedachten spelen onverkort wanneer het gaat om private opsporing. In haar onderzoek waarschuwde BOON reeds voor de gevaren van klasseopsporing. Wie geld heeft, kan een beroep doen op de diensten van een gespecialiseerde detective; wie niet over de nodige financiële middelen beschikt, blijft op zijn honger.

2. Effectueren van de bestaande verhaalsmogelijkheden

Wordt de burger wel voldoende beschermd? Kan hij steunen op 'countervailing powers' om zich te verweren tegen het in wezen ongelijke karakter van de sociale controle en de methoden van de private sector? Deze vragen vormden het uitgangspunt van ons onderzoek (cf. eerste hypothese).

Bij de juridische analyse van dit onderzoek werd reeds geconcludeerd dat de wet -zowel materiaal als formeel- tal van mogelijkheden biedt om inbreuken op (grond)rechten te sanctioneren. De praktijk wijst echter uit dat burgers zeer zelden gebruik maken van deze mogelijkheden. De redenen hiervoor zijn gekend: de burger weet niet dat hij het voorwerp uitmaakte van private opsporing of bewaking; hij kent zijn rechten niet; hij vindt het niet de moeite of beschikt niet over de nodige financiële middelen om een kostelijke en tijdrovende procedure te starten; hij durft de zaak -om welke reden ook- niet in de openbaarheid brengen... De remedie tegen de vele inbreuken op grondrechten die in het kader van dit onderzoek vastgesteld werden, moet dan ook niet -althans niet in eerste instantie- gezocht worden in nieuwe regelgeving die bijkomende beperkingen oplegt aan private politie, doch wel in het effectueren van de huidige wettelijke mogelijkheden om schendingen te voorkomen of om een financiële genoegdoening te bekomen.

Daarom is het van groot belang de burger te informeren. Met de verspreiding van informatiebrochures over de private veiligheidssector is door de overheid maar een partiële oplossing voor het probleem geboden. De burger moet op andere (en meer doeltreffende) manieren op zijn rechten worden gewezen. Ook moet er naar andere manieren worden gezocht om de misbruiken aan het licht te brengen. Wij sommen een drietal mogelijkheden op. Het weze duidelijk dat deze voorstellen geen mirakeloplossingen zijn, maar slechts mogelijke denkpistes.

De warenhuisdetective kan worden verplicht om elke -vermoedelijke- winkeldiefstal in een daartoe speciaal voorzien en uitgerust interpellatielokaal af te handelen. Een groot bord dat in het interpellatielokaal wordt opgehangen (in het zicht van de klant!) kan de rechten van de verdachte uiteenzetten:

De Wet op de privé-detectives biedt o.i. de mogelijkheid om deze affichering verplicht te stellen. Artikel 2 schrijft namelijk voor dat het uitoefenen van activiteiten aan bepaalde voorwaarden kan worden onderworpen. Zo kan bepaald worden dat detectives die opdrachten uitvoeren in winkels die regelmatig een beroep doen op hun diensten, elke winkeldiefstal verplicht moeten afhandelen in een speciaal voorziene en aan bepaalde eisen beantwoordende ruimte. Is in de betrokken winkel geen ruimte voorzien dan mag de detective er geen opdrachten aanvaarden of uitvoeren.

Op dezelfde wijze kan de winkeldetective verplicht worden gesteld om van iedere vaststelling een verslag op te maken en één exemplaar daarvan aan de betrokkene te bezorgen.

Een ander -zeer- concreet voorstel heeft betrekking op de betrappingen op overspel. Deze activiteiten maken een groot deel van het detectivewerk uit. N.a.v. zo'n betrappingen blijken veel privacy-schendende technieken te worden aangewend of worden soms feiten uitgelokt om vooraf te weten waar het overspelige koppel zich bevindt. Een systeem waarbij de eiser in echtscheiding aan de rechter moet uitleggen hoe hij te weten is gekomen voor welke woning en voor welke tijdstippen hij een mandaat nodig had (om de gerechtsdeurwaarder de eigenlijke betrapping te laten doen), kan deze inbreuken aan het licht brengen.

Daaraan gekoppeld moet o.i. gedacht worden aan een wettelijke regeling van de leer van het onrechtmatig verkregen bewijs. Zo'n wettelijke regeling is reeds langer gewenst maar als we kijken naar de resultaten van dit onderzoek dan manifesteert de noodzaak ervan zich nog scherper. De manier waarop het Hof van Cassatie omgaat met de problematiek van het door derden onrechtmatig verkregen bewijsmateriaal (zie hoofdstuk VI van het tweede deel) zet o.i. de deur open naar misbruiken. Daarenboven moet een wettelijke regeling van het onrechtmatig verkregen bewijs identiek zijn voor alle rechtscolleges. Het mag niet zo zijn dat de burgerlijke rechter bewijzen aanvaardt, die door de strafrechter zouden verworpen worden.

Tenslotte pleiten we op tweeërlei wijze voor betere communicatiekanalen tussen de burger en de overheid.

Wie bij bewakingsactiviteiten onregelmatigheden vaststelt, kan hiervan kennis geven aan de minister van Binnenlandse Zaken (art. 15 Bewakingswet). Men hoeft niet eens zélf het voorwerp (of het slachtoffer) van die onregelmatigheden zijn geweest. Deze klacht kan aanleiding geven tot een administratief onderzoek.

Dergelijk klachtrecht werd voor slachtoffers van private opsporingsactiviteiten niet voorzien. Burgers die misbruiken vaststellen, kunnen zich weliswaar wenden tot de administratieve of gerechtelijke overheden. Het inlassen van een eenvoudige, informele klachtprocedure in de Wet tot regeling van het beroep van privé-detective zou o.i. wel de drempel naar de overheid verlagen.

Aan de klachtprocedures in beide wetten moeten dan wel bepaalde waarborgen voor de klager worden gekoppeld: de minister is verplicht de klager te horen; de identiteit van de klager moet vertrouwelijk worden behandeld; de administratie moet binnen een bepaalde periode de klager op de hoogte brengen van de genomen stappen...

De kloof tussen burger en overheid is daarmee nog niet voldoende gedicht: klachten van burgers over schendingen van (grond)rechten zullen de bevoegde controle-instanties wellicht sneller bereiken als ze bijvoorbeeld gekanaliseerd zouden worden via een systeem van ombudsmannen (op provinciaal of zelfs gemeentelijk niveau). Zo'n netwerk moet trouwens omnivalent zijn: de burger mag er niet enkel met klachten ten aanzien van bewakers en speurders terechtkunnen, maar met alle vragen en klachten omtrent andersoortige administratieve procedures en controle-instanties, zoniet zal de burger het klachtenbureau als onderdeel van de reguliere politie beschouwen (met alle drempelverhogende effecten vandien).

3. De zichtbaarheid voor de burger

Nog vóór de burger een publiek toegankelijke ruimte betreedt (een voetbalstadion, een winkelruimte, een festivalweide, een megadancing...) waar private instanties voor de bewaking van installaties of de opsporing van misdrijven instaan, moet hij daar expliciet op worden gewezen. Aan de ingang, op het toegangsticket en zelfs in het programmaboekje moet de burger expliciet attent gemaakt worden op het 'huishoudelijk reglement' (dit zijn de voorwaarden die de eigenaar aan het publiek stelt) en moet hij gewezen worden op de aanwezigheid van private opsporings- of bewakingsinitiatieven.

Zo moet de burger, vooraleer hij een winkel betreedt, weten dat hij kan worden gefilmd en dat er foto's kunnen worden genomen.

Ook tijdens de private bewakings- en opsporingsactiviteiten kan informatie aan de burger verstrekt worden. Om te voorkomen dat burgers niet eens wéten dat ze het voorwerp zijn (of kunnen zijn) van onderzoek door winkeldetectives, zou een verplichting om de winkelende klant te informeren over hun aanwezigheid een stap in de goede richting betekenen. Wat voor spiedende camera's geldt, geldt a fortiori voor winkeldetectives. Door hun actieve opsporingsactiviteiten grijpen zij de facto dieper in op het doen en laten van de burger. Auditieve boodschappen of duidelijk zichtbaar opgehangen waarschuwingen dat 'in deze winkelruimte detectives in burger opereren' zullen bovendien onmiskenbaar een preventief effect hebben.

Wat de privé-detectives betreft zou kunnen gedacht worden aan een systeem van verwittiging achteraf. Bij het beëindigen van zijn opdracht kan de detective verplicht worden gesteld zijn 'target' te verwittigen van het feit dat hij gevolgd, gefotografeerd of gescreend werd, om welke reden dit gebeurde en in wiens opdracht.

4. Effectief overheidstoezicht

Het aantal ambtenaren en de middelen die werden voorzien ter controle van de private politiesector zijn ontoereikend. De Bewakingswet en de Wet op de Privé-detectives blijven tot op heden wetten zonder tanden. Wij pleiten daarom voor een efficiënt controleapparaat met voldoende middelen en met personeel dat zich daadwerkelijk op het werkveld begeeft om de (wan)toestand(en) ter plaatse te kunnen inspecteren.

In de tweede plaats staan wij een revalorisatie van de parlementaire controle voor die verder gaat dan het verlag dat de minister van Binnenlandse Zaken jaarlijks aan beide Kamers moet brengen over de toepassing van beiden wetten. De oprichting van een controleorgaan binnen de schoot van de wetgevende macht (zoals het Vast Comité van Toezicht op de Inlichtingendiensten of het Vast Comité van Toezicht op Politiediensten) biedt o.i. de beste garantie voor onafhankelijkheid. Zo'n comité (bv. Vast Comité van Toezicht op de Private Bewaking en Opsporing) kan alle klachten die via het netwerk van ombudsmannen worden geacteerd, grondig analyseren.

Ook voor de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer is in deze sector een belangrijke taak weggelegd. Zij moet van haar eigen onderzoeksbevoegdheid gebruik maken om toezicht te houden op de vele bestanden van bewakingsondernemingen, dancings en voetbalclubs: welke informatie ligt er in opgeslagen, werd voldaan aan alle wettelijke verplichtingen, worden de bestanden gekoppeld, zijn bepaalde gegevens afkomstig van politiediensten... De Commissie zal ook duidelijk standpunt moeten innemen wat betreft haar bevoegdheid inzake camerabewakingssystemen. Momenteel is het onduidelijk wanneer deze technieken onder de toepassing van de Privacywet vallen (volstaat het louter registreren van beelden of is vereist dat de gegevens bewaard worden?).

5. Rol en taken van de publieke politie

Als alleen de extra veiligheid door particuliere initiatieven moet worden gegarandeerd dan is het van essentieel belang dat de reguliere politie zich aan de gewijzigde maatschappelijke realiteit aanpast. Op alle domeinen van het maatschappelijke leven stellen we een tendens naar grootschalige eigendommen en massa-gerichte evenementen vast. Deze tendens brengt ongetwijfeld grotere risico's op ordehandhavingsproblemen of criminaliteit met zich mee. Het is de taak van de politie hierop in te spelen.

Dat wij het beeld van politiemensen die in grote winkelcentra patrouilleren niet gewoon zijn, is een zwakke argumentatie om de reguliere politie erbuiten te houden. Als hier jaarlijks verschillende tienduizenden misdrijven plaatsgrijpen, is het dan niet de plicht van de politie hier aanwezig te zijn? En geldt niet hetzelfde voor megadancings? Als de drugsproblematiek hier werkelijk de grenzen van het toelaatbare overschrijdt, is het dan niet haar taak hierop een passend antwoord te bieden?

6. Een gepaste opleiding

Artikel 1 W.Privé-detectives geeft een zeer ruime omschrijving van al wie onder het toepassingsgebied van deze wet valt: 1 het opsporen van verdwenen personen of verloren of gestolen goederen; 2 het inwinnen van informatie omtrent burgerlijke stand, gedrag, moraliteit en vermogenstoestand van personen; 3 het verzamelen van bewijsmateriaal of het vaststellen van feiten die aanleiding geven of kunnen geven tot conflicten tussen personen, of die aangewend kunnen worden voor het beëindigen van die conflicten; 4 het opsporen van bedrijfsspionage; 5 elke andere activiteit bepaald bij een in Ministerraad overlegd koninklijk besluit.

De gevolgen hiervan waren blijkbaar niet onmiddellijk duidelijk. Naast de privé-detectives van de eerste generatie vallen bv. ook fraude-experts, werknemers van bankinstellingen die solvabiliteitsonderzoeken doen en winkeldetectives onder het toepassingsgebied van de wet. De lessencyclus voor de opleiding van al deze beroepsgroepen is vooralsnog dezelfde. De opleiding omvat tenminste 250 uren en bestaat uit juridische vorming, socio-psychologische vorming, beroepstechnische vorming en praktijkgerichte oefeningen. Zo'n uniforme opleiding kan onmogelijk aan de feitelijke werkzaamheden van al deze verschillende categorieën beantwoorden. Daarom moet o.i. gedacht worden aan een diversificatie binnen de opleiding. Via keuzevakken moet de cursist de mogelijkheid krijgen zich te bekwamen in het domein waarin hij later actief zal of wil zijn.

Voor de opleiding van bewakingsagenten geldt een analoge redenering. De werkomstandigheden en specifieke rol van de steward in het voetbalstadion verschillen grondig van de bewaking van winkelruimtes (geüniformeerde bewakingsagenten) en megadancings (portiers), en vereisen telkens andere vaardigheden.

Elk jaar moeten de verantwoordelijken van de opleidingsinstellingen aan de 'Commissie opleiding bewakingsondernemingen en interne bewakingsdiensten' en de 'Commissie opleiding privé-detectives' omtrent het programma en de organisatie van de cursussen, de aangewende methoden, de namen en de titels van de lesgevers en de cursisten een verslag bezorgen. Deze controle op de inhoud van de opleiding gaat o.i. niet ver genoeg. Tijdens ons onderzoek stelden wij immers geregeld vast dat docenten tijdens de lessen vooral de nadruk legden op de efficiëntie van bepaalde bewakings- op opsporingsmethoden, en weinig oog hadden voor de legaliteit ervan. Zo konden wij vaststellen dat er verschillende dubieuze technieken (bv. hoe lok ik eerst geweld uit bij de winkeldief om deze daarna te arresteren?) en verkeerde interpretaties van de wet (bv. fouilleren is mogelijk mits toestemming van de geïnterpelleerde) werden aangeleerd. Tijdens de opleiding tot privé-detectives waren wij er zelf getuige van hoe men onder het mom van de-bugging technieken om af te luisteren doceerde... Zo wordt het gebrek aan respect voor de (grond)rechten van de burger met de pap (via de opleiding) ingelepeld. Hier ligt ook voor het parlementair 'comité van toezicht' waarvan hoger sprake een mogelijke controletaak weggelegd.


Publicatie:

Private opsporing en bewaking.
Prof. dr. L. VAN OUTRIVE, KU Leuven, 1995