Waarschuwing

MOTIVATIE VAN AMBTENAREN

Prof. dr. R. Depre, KU Leuven

SYNTHESE

Het onderzoek over de motivatie van de ambtenaren in het Ministerie van Financiën is een toegepast wetenschappelijk onderzoek. Dit betekent dat de resultaten van het onderzoek dienstig moeten zijn voor de gebruikers, in het bijzonder de verantwoordelijken van het Ministerie van Financiën.

Vanuit die bekommernis werd in het onderzoek het accent niet zozeer gelegd op het begrijpen van het motivatieproces, d.i. wat zich in het hoofd van de ambtenaren afspeelt, maar eerder op de factoren die de motivatie en tevredenheid kunnen beïnvloeden. Het onderzoek wil m.a.w. instrumenten aanreiken aan het management om de motivatie en tevredenheid in het Ministerie te verbeteren.

Met het onderzoek 'Motivatie van ambtenaren' werden drie hoofddoelstellingen nagestreefd. Ten eerste werd getracht om een antwoord te vinden op de vraag 'Hoe gemotiveerd en tevreden zijn de ambtenaren van het Ministerie van Financiën?'. Ten tweede hebben we gepeild naar de redenen of de oorzaken van (de)motivatie en (on)tevredenheid. En ten derde worden een aantal beleidsmaatregelen voorgesteld die de arbeidsmotivatie en tevredenheid kunnen verbeteren.

A. GRAAD VAN MOTIVATIE EN TEVREDENHEID

Uit de resultaten van het empirisch onderzoek blijkt dat de ambtenaren van het Ministerie van Financiën in het algemeen vrij gemotiveerd en tevreden zijn. Motivatie verwijst naar de energie die mensen steken in hun werk. Tevredenheid is het gevoelen van welbevinden in de arbeidssituatie. Motivatie is dus proactief, terwijl tevredenheid een reactie is die tot stand komt na een terugblik op de situatie.

In het onderzoek werden motivatie en tevredenheid op twee manieren gemeten, op een directe en op een indirecte manier.

Bij de directe meting werd aan de ambtenaren de vraag gesteld in hoeverre men gemotiveerd is (VR21) en in hoeverre men tevreden is (VR27). Deze vragen meten wat elke ambtenaar als zijn motivatie en tevredenheid beschouwt. De score voor motivatie op deze manier gemeten is 5 op een schaal van 1 tot 7: voor tevredenheid is dit 4.6.

Bij de indirecte benadering worden motivatie en tevredenheid gemeten aan de hand van een door de onderzoekers geconstrueerde schaal met verschillende uitspraken over motivatie en tevredenheid. Hier is de gemiddelde score voor de motivatie- index (MOTINDEX) 5.4 en voor de tevredenheidsindex (SATINDEX) 5.3.

Als men de frequentieverdeling nagaat, stellen we vast dat op de directe motivatievraag 43% van de ambtenaren een score heeft van 6 of meer; 6.5% van de ambtenaren scoort lager dan 3. Voor de directe vraag naar tevredenheid is de verdeling meer geconcentreerd rond het midden van de schaal. 24% van de ambtenaren heeft een score van 6 of meer; 34% heeft een score tussen 5 en 6; en 42% scoort lager dan 5.

Als we deze resultaten vergelijken met een recent onderzoek in de Duitse overheid (Klages, 1990), dan stellen we vast dat de ambtenaren van het Ministerie van Financiën iets meer tevreden en gemotiveerd zijn. De populaire verhalen over totaal gedemotiveerde, ontevreden en opgebrande ambtenaren komen dus niet overeen met onze resultaten in het Ministerie van Financiën.

Toch mag men hieruit niet besluiten dat er geen motivatieproblemen zijn. Ondanks de relatief hoge scores voor motivatie en tevredenheid, stellen we vast dat veel ambtenaren beweren dat het werk niet zo'n centrale plaats inneemt in hun leven. Het zou dus verkeerd zijn om te concluderen dat de ambtenaren van Financiën alleen leven voor hun job.

Interessant om vast te stellen is ook dat het traditionele motivatiepatroon van de ambtenaar, nl. dat men zijn job zo goed mogelijk doet omdat het zijn plicht is als ambtenaar, nog veel bijval kent. De gemiddelde score voor dit item bedraagt 5.6 op een schaal van 7. In het onderzoek blijkt tevens dat zijn job doen uit plichtsbesef zeer weinig correleert met de motivatie- en tevredenheidsindexen. Dit wijst erop dat plichtsbesef en de oriëntering op de openbare dienst behoren tot het waardepatroon en de rolopvatting van de ambtenaar en niet gepercipieerd worden als een motivatiefactor. Deze factor kan derhalve niet verwaarloosd worden in een motivatiebeleid. Het is echter niet meer voldoende om een grote groep ambtenaren direct aan te spreken. Het traditionele motivatiepatroon zal moeten aangevuld worden met jobintrinsieke aspecten, te meer daar vastgesteld wordt dat het plichtsbewustzijn afneemt met de leeftijd.

B. FACTOREN VAN (DE)MOTIVATIE EN (ON)TEVREDENHEID

Op basis van literatuurstudie hebben we een onderscheid gemaakt tussen 8 factoren van (de)motivatie en (on)tevredenheid. Deze factoren kunnen ingedeeld worden in drie categorieën:

- jobgerelateerde factoren: de job zelf

- factoren uit de onmiddellijke werkomgeving: de leiding, de sociale contacten, de werkomstandigheden

- factoren uit de organisatie en de ruimere omgeving: de organisatie, de loopbaan, de beloning, de secundaire arbeidsvoorwaarden.

In het onderzoek werd op een directe en op een indirecte wijze nagegaan welke van deze factoren een invloed hebben op de motivatie en tevredenheid van de ambtenaren. In de directe benadering hebben we aan de ambtenaren zelf gevraagd wat hen (de)motiveert en (on)tevreden maakt. Bij de indirecte benadering hebben we voor de verschillende factoren schalen aangemaakt, en deze daarna gecorreleerd met de motivatie- en tevredenheidsindexen.

Tussen beide benaderingen vinden we een aantal overeenkomsten, maar ook een aantal verschilpunten.

1. Factoren van (de)motivatie en (on)tevredenheid volgens de ambtenaren

De ambtenaren zelf beweren dat ze hun motivatie vooral halen uit de aard van de job (de afwisseling, de autonomie, het belang van de job voor de maatschappij) en uit de sociale contacten die het werk met zich mee brengt, zowel de contacten met collega's als de contacten met klanten. Zij zijn relatief tevreden met de secundaire arbeidsvoorwaarden, in het bijzonder de soepele uurregeling en de werkzekerheid.

Factoren die demotiverend werken hebben volgens de ambtenaren vooral te maken met de organisatie: de bureaucratie, het management, de interne communicatie, de te krappe personeelsbezetting. Het management en het beleid aan de top wordt gepercipieerd als te ver afstaande van de werkelijkheid. Ook de ingewikkelde en snel veranderende wetgeving zou demotiverend werken. Chefs zouden te weinig hun waardering uitspreken en te weinig rekening houden met de mens achter de ambtenaar. Ook aan de werkomstandigheden (huisvesting, materieel, informatica) zou nog veel kunnen verbeterd worden.

2. Factoren van (de)motivatie en (on)tevredenheid volgens de correlaties

Uit het onderzoek kunnen we afleiden dat de motivatie- en satisfactie- indexen vooral hoog correleren met aspecten die te maken hebben met de job, de organisatie, de sociale contacten, en de leiderschapsstijl.

Opvallende afwezige in deze opsomming zijn: aspecten die verwijzen naar de beloning, de loopbaan, en de werkomstandigheden. Ook bij de organisatie- aspecten ontbreken een aantal demotivatoren volgens de ambtenaren, zoals de bureaucratie en de onderbezetting van personeel. Dit contrasteert met hetgeen in de open vragen naar voor gekomen is.

3. Factoren van (de)motivatie en (on)tevredenheid volgens de regressie- analyses

Uit de correlaties is echter nog niet te achterhalen welke factoren het meeste invloed hebben op de motivatie en tevredenheid. Daarom hebben we regressievergelijkingen berekend. In een regressievergelijking wordt de variatie in de afhankelijke variabelen, zijnde de motivatie- en tevredenheidsindexen, verklaard vanuit één of meerde onafhankelijke variabelen (zijnde de factoren van motivatie en tevredenheid). De verklaringskracht van het model wordt uitgedrukt door de determinatiecoëfficiënt (R2 ).

Voor de indirecte meting van motivatie (MOTINDEX) hebben we een R2 bekomen van 41%. Voor de directe meting van motivatie (VR21) bedraagt de R2 47% En voor de indirecte en directe meting van tevredenheid (SATINDEX, VR27) is de R2 resp. 59% en 46%.

Gezien het toch wel complexe karakter van motivatie en tevredenheid, kunnen dit goede resultaten genoemd worden. Dit betekent immers dat ongeveer de helft van de verschillen in motivatie en tevredenheid kunnen verklaard worden door de weerhouden factoren.

Wanneer we de resultaten van de regressie- analyses bekijken, kunnen we zeggen dat er vier cruciale variabelen in het geding zijn bij de verklaring van motivatie en tevredenheid: de doelgerichtheid van het werk, de afwisseling in de job, het management van Financiën, en een positieve groepsgeest.

De motivatie en tevredenheid zal verhogen naarmate men de doelstellingen kent van zijn werk en deze doelstellingen ook kan ondersteunen. Wanneer er afwisseling is in het werk en men verschillende vaardigheden en capaciteiten kan gebruiken, zal dit een positief effect hebben op de motivatie en tevredenheid. Als het Ministerie van Financiën gepercipieerd wordt als zijnde goed gemanaged, zal dit ook bevorderend werken voor de motivatie en tevredenheid. En wanneer er goede contacten zijn met de collega's en er een goede groepsgeest is op de dienst, zal dit eveneens de motivatie en tevredenheid ten goede komen.

4. Inconsistenties en onverwachte resultaten

In het empirisch onderzoek hebben we een aantal zaken vastgesteld die niet volledig passen in de bestaande theorieën en onderzoeken.

a. Eenheid in verscheidenheid

Voortgaande op de roltheorieën, werd in het onderzoek nagegaan in welke mate de motivatie en tevredenheid van de ambtenaren kan gedifferentieerd worden naar factoren zoals geslacht, leeftijd, taal, administratie, ...

Hoewel er hier en daar enkele significante verschillen geconstateerd werden, zijn er toch geen spectaculaire verschillen.

Het is onze overtuiging dat er in het Ministerie van Financiën nog zoiets bestaat als de geest van Financiën waardoor er, ondanks de grote min of meer autonome onderdelen, nog integratie bestaat. Dergelijke vaststelling wordt door ons eerder positief aangevoeld en kan aangewend worden om het motivatie- en satisfactiebeleid te ondersteunen. Het verwijst naar een basiswaardenpatroon dat de kern uitmaakt van een organisatiecultuur. Dit vraagt van het topmanagement wel een grotere aandacht voor de interne communicatie en een doeltreffende ondersteuning bij het verwezenlijken van de doelstellingen.

b. Politisering

Politisering wordt over het algemeen in de openbare besturen aangezien als een van de belangrijkste oorzaken van het slecht functioneren. Daaruit besluiten sommigen te vlug dat, als alles gedepolitiseerd zou worden, alle ambtenaren dan gemotiveerd zouden zijn.

Er zijn in dit onderzoek ambtenaren die signaleren dat de politieke interventies in de dossiers een remmende invloed uitoefenen op de inzet voor het werk, maar toch komt deze factor in het Ministerie van Financiën niet als de belangrijkste demotivator naar voor.

c. De loopbaan

Het motivatiesysteem in de openbare dienst wordt traditioneel in belangrijke mate opgehangen aan de carrière. Men gaat ervan uit dat het perspectief op een carrière, d.w.z. promoties, de ambtenaren zal motiveren om te presteren en om bij de openbare dienst te blijven. Wanneer promoties in dit systeem wegvallen, kan men verwachten dat er een belangrijk probleem van motivatie ontstaat.

Deze stelling blijkt voor het Ministerie van Financiën niet helemaal op te gaan, met uitzondering van de ambtenaren van niveau 1. De ambtenaren van Financiën wensen wel carrière te maken, maar niet tegen elke prijs. Wanneer men de carrière moet afwegen tegen andere factoren, zoals gezin, vrije tijd, pendelen, blijkt dat de opofferingsbereidheid eerder klein is. Dit ondersteunt de vaststelling dat het werk niet zo'n centrale plaats inneemt in het leven van de ambtenaren.

In tegenstelling tot de verwachting is het fenomeen van plateauing niet zo problematisch. De meeste ambtenaren beweren dat ze zelfs zonder promotiekansen hun werk zullen blijven voordoen zoals nu. Voor een stuk is plateauing ook een bewuste keuze. Veel ambtenaren verzaken aan examens omdat dit moeilijk te combineren is met een gezin, omdat ze vrezen daardoor van tewerkstellingsplaats te moeten veranderen, of gewoon omdat ze hun huidige job graag doen. Door niet meer mee te doen aan examens zijn de verdere carrièrekansen echter afgesneden.

Door het wegvallen van promotiemogelijkheden gaan de ambtenaren hun motivatie eerder zoeken in hun huidige job en in het bestendigen van de bestaande situatie. Dit kan evenveel energie vergen als om steeds hoger op te klimmen.

d. De leiding

Een belangrijke vaststelling uit het onderzoek is dat een aantal evidente en wijd verspreide opvattingen over de rol van de leiding voor de motivatie en tevredenheid niet bevestigd worden. De correlatie tussen de leiderschapsstijl en de motivatie- index is verwaarloosbaar. Wat de tevredenheid betreft vinden we wel betekenisvolle correlaties tussen de satisfactie met de dienst en de algemene satisfactie enerzijds en een mensgerichte leiderschapsstijl anderzijds; toch valt de factor leiding weg in de regressie- analyses. Dit betekent dus dat de invloed van deze factor opgevangen wordt door andere variabelen.

Een verklaring voor deze resultaten moet wellicht gezocht worden in het systeem. Als mensen in een systeem komen, aanvaarden ze dat ze zich moeten conformeren aan legitiem voorgeschreven regels. Dit is in feite één van de hoekstenen van een bureaucratisch systeem zoals beschreven door Max Weber. Identificatie met het systeem, tradities, geïnternaliseerde waarden en normen verklaren ook motiveringsgedragingen. Het zou bijvoorbeeld kunnen dat de rol van de directe chef in het systeem vrij beperkt is. Van de directe chef wordt wel verwacht dat hij of zij de nodige technische kennis bezit en toeziet of de regels van de organisatie gerespecteerd worden, niet dat hij of zij zich opstelt als een echte personeelsverantwoordelijke. Daardoor zou zijn/haar rol in het motivatieproces ook beperkt zijn.

Een interessante vaststelling uit het onderzoek is wel dat personeelsleden die zowel een taakgerichte als een mensgerichte leiderschapsstijl ervaren, significant meer gemotiveerd zijn dan personeelsleden wiens chef deze combinatie van leiderschapsstijl niet vertoont. Het verschil wordt dus gemaakt door de chefs die zowel mens als taakgericht zijn. Wil men de ambtenaren van het Ministerie van Financiën meer motiveren, dan zou men de chefs dus kunnen stimuleren om zowel aandacht te hebben voor de ambtenaar als mens als voor de resultaten van de dienst.

C. MAATREGELEN

Een derde doelstelling van het onderzoek was om beleidsmaatregelen voor te stellen die de motivatie en tevredenheid van de ambtenaren kunnen verbeteren. We geven eerst de meningen van de ambtenaren weer.

Daarna formuleren we een aantal aanbevelingen die voortvloeien uit de statistische analyses.

1. Maatregelen volgens de ambtenaren

In ons onderzoek hebben we aan de ambtenaren zelf de vraag gesteld welke vijf maatregelen doorgevoerd zouden moeten worden om de thans weinig gemotiveerde ambtenaren in het Ministerie (terug) optimaal te motiveren. De antwoorden moesten gerangschikt worden naar belangrijkheid: de belangrijkste maatregel diende eerst vermeld te worden. De volgende maatregelen werden voorgesteld:

1) op het vlak van de organisatie:

Het verhogen van het personeelseffectief, het verbeteren van het management, een betere informatiedoorstroming, het afbouwen van het bureaucratisch karakter van het departement.

2) in verband met de loopbaan:

Het invoeren van een meer efficiënt en doelgericht beoordelingssysteem, een wijziging van het examensysteem

3) meer loon en een koppeling van het loon aan de prestaties

4) een verbetering van de werkomstandigheden

Meer en aangepast materieel, meer en modernere PC's, een comfortabele huisvesting.

5) een wijziging in de houding van de directe chef

Meer waardering voor het geleverde werk, een meer mensgerichte houding.

2. Maatregelen volgens de statistische analyses

Voortgaande op de resultaten van de statistische analyses, kunnen we besluiten dat vooral maatregelen i.v.m. de job, de organisatie en de sociale contacten een positieve invloed zullen uitoefenen op de motivatie en tevredenheid. Op dit vlak kunnen we volgende aanbevelingen formuleren:

1) Bij het beschrijven van de jobs moet men aandacht besteden aan de 'job design', d.w.z. dat de jobs zo uitgetekend worden dat ze de intrinsieke motivatie bevorderen. Belangrijk hierbij is dat men zoveel mogelijk ruimte inbouwt voor afwisseling, zodat de functievervullers verschillende vaardigheden en capaciteiten kunnen gebruiken. Ook de autonomie in het werk, d.w.z. dat men zijn werk zelf kan regelen, werkt motivatiebevorderend. Tenslotte moeten de ambtenaren hun werk als zinvol ervaren.

Het hebben van inhoudelijk interessante en uitdagende jobs is in het Ministerie van Financiën des te belangrijker omdat veel ambtenaren zich in een plateau- situatie bevinden. Zij zullen dus hun motivatie niet zozeer halen uit het perspectief op een carrière, maar uit hun huidige job.

2) Hoewel de doelgerichtheid van het werk in het Ministerie van Financiën nu al hoog is, kunnen we op basis van het onderzoek aanbevelen om hier nog meer aandacht aan te besteden. De ambtenaren moeten duidelijk zicht hebben op wat van hen verwacht wordt. Belangrijk is ook dat ze de doelstellingen van hun werk kunnen onderschrijven. Dit impliceert dat de ambtenaren betrokken worden bij het formuleren van de doeleinden. Dit past bij de huidige management opvatting over verantwoordelijkheid, responsabilisering en zelfbeheer. Ook het uitwerken van een mission state voor het Ministerie van Financiën kan hiertoe bijdragen.

3) Het onderzoek heeft uitgewezen dat de perceptie van het management van het Ministerie van Financiën een belangrijke invloed heeft op de motivatie en tevredenheid. Tegelijkertijd stellen we vast dat deze perceptie niet zo positief is. Veel ambtenaren ervaren het Ministerie als niet goed geleid en bestuurd, organisatorisch slecht gestructureerd, ouderwets, prestatieremmend, onvoldoende inspelend op de behoeften van de burgers, en onvoldoende bereid om nieuwe ideeën te aanvaarden. Wanneer men dus de perceptie van de ambtenaren wil veranderen, zal men deze aspecten moeten aanpakken.

Belangrijk is ook dat de dienst waarop men werkt een positief imago heeft, zodat men met fierheid kan zeggen op welke dienst men werkt. Dit impliceert dat er werk gemaakt wordt van imago- vorming van de diensten in het Ministerie van Financiën.

4) De geest van samenwerking en collegialiteit heeft duidelijk invloed op de motivatie en tevredenheid en moet dus bevorderd worden. Het verdient aanbeveling om werk te maken van teamwork. Uit het onderzoek is immers gebleken dat veel ambtenaren hun werk nogal geïsoleerd uitvoeren.

5) Een andere belangrijke factor die invloed heeft op de motivatie en tevredenheid van de ambtenaren is de interne communicatie. Veel ambtenaren klagen erover dat de informatiedoorstroming in het Ministerie gebrekkig verloopt. De informatie die men krijgt zou vaak achterhaald zijn. Ook heeft men het gevoel dat het hoofdbestuur in een 'ivoren toren' leeft, en onvoldoende voeling heeft met de problemen op het terrein. Het verdient dus aanbeveling om de mechanismen van interne communicatie te verbeteren, zodat de basis niet alleen beter op de hoogte is van hetgeen aan de top leeft, maar ook vice versa.

Tenslotte kunnen we nog een algemene aanbeveling formuleren i.v.m. het Human Resources Beleid in het Ministerie van Financiën. In de H.R.M- cyclus nemen de examens een centrale plaats in. De selectie gebeurt via examens; de loopbaan is grotendeels gebaseerd op examens, de opleiding staat in functie van examens; enz. Hierbij bestaat de indruk (ook bij veel ambtenaren) dat de prestaties die dagdagelijks geleverd worden zowel in de loopbaan, de beoordeling, als de bezoldiging minder gewaardeerd worden dan de resultaten van de examens. Het verdient daarom aanbeveling om de balans tussen de examens en de dagelijkse prestaties meer in evenwicht te brengen.

Een eerste aanzet hiertoe zou er kunnen in bestaan om een nieuw systeem van prestatiebeoordeling uit te werken dat in de plaats komt van het huidige signalement. Functioneringsgesprekken tussen chefs en medewerkers kunnen hierop een aanvulling zijn, en kunnen tegelijkertijd de positie van de directe chef in een nieuw en meer modern daglicht stellen.

Wanneer examens als selectie- en promotiemiddel behouden blijven, moet men ervoor zorgen dat deze examens georiënteerd zijn op de (toekomstige) functie of loopbaan. Ook is het belangrijk dat alle ambtenaren gelijke kansen krijgen om zich op de examens voor te bereiden. In dit verband willen we wijzen op de zware last (die vooral op de schouders van vrouwen berust) om de voorbereiding op de examens te combineren met een gezin. Ook zouden de ambtenaren duidelijk moeten weten waartoe deze examens leiden en in welke mate dit eventueel een verandering van tewerkstellingsplaats met zich mee zou kunnen brengen.

In het raam van het H.R.M- beleid zouden de motivatiebevorderende factoren mee kunnen geaccentueerd worden in de bestaande opleidingen en vormingsprogramma's van het departement.

Tenslotte hebben we de indruk dat de loopbaan in het Ministerie van Financiën nog sterk geconcentreerd is op een technisch- functionele loopbaananker. Wellicht zou dit kunnen aangevuld worden met een management georiënteerde loopbaan die de ambtenaren voorbereidt op managementtaken.

Het feit dat zoveel ambtenaren van Financiën de vragenlijst beantwoord hebben en nauwgezet ingevuld hebben, wijst erop dat zij zelf begaan zijn met hun job en met het Ministerie. Ongetwijfeld verwachten ze dan ook dat er gepaste maatregelen zullen genomen worden om de motivatie en tevredenheid in het Ministerie te verbeteren.

Publicatie:

Motivatie van ambtenaren.
Prof. dr. R. DEPRE, KU Leuven, 1995

uitgeput