Onderzoeksproject AM/03/009 (Onderzoeksactie AM)
In België krijgt het streven naar een moderne administratie een nieuwe dynamiek met de federale beleidsverklaring van 12 oktober 1999, met de Bouillon- en Copernicus-nota's en met het uitschrijven van het voorliggend meerjarig onderzoeksproject. Hiermee sluit ons land zich aan bij de OESO-landen die, geïnspireerd door de theorie van het New Public Management, recent grote administratieve hervormingen hebben doorgevoerd.
De federale hervormingsvoorstellen beogen de administratie productiever en efficiënter te maken. Een van de pijlers van de voorgestelde hervormingen is het invoeren van een coherent human resources management, met als hoofddoel de overgang van een regelgebonden naar een prestatiegebonden managementcultuur. De totstandkoming van zo'n management binnen de federale administratie leidt zo goed als onvermijdelijk tot de aanpassing van het statuut van de ambtenaar. Om te evolueren van de idee van tewerkstelling naar die van tewerkstelbaarheid, tengevolge waarvan de ambtenaar een op- en neerwaartse mobiliteit en een permanente beroepsvervolmaking worden opgelegd - de ambtenaar zal niet langer een levenslange band met één administratie onderhouden - dient het statuut vereenvoudigd ofte gedereguleerd te worden.
Deze statuutvereenvoudiging en -verbetering moet echter eveneens voldoen aan de vereisten van een andere pijler van de voorgestelde hervormingen, namelijk het regulatory management, dat aanstuurt op een aanpassing van de regelgeving en de regelgevende procedure en zo wil komen tot de verbetering van de economische prestatie, de creatie van kwaliteitsvolle regelgeving, de verhoging van de doelmatigheid van het overheidsoptreden en het afremmen van de gevolgen van de overregulering.
De cruciale juridische vraag bij dit alles is hoe de voorgemelde managementvereisten van een slagvaardig en modern bestuur te verzoenen zijn met de imperatieven inzake de essentiële rechtsbescherming en rechtszekerheid, geboden door het federale ambtenarenstatuut?
Het voorliggend onderzoeksproject heeft tot doel de juridische gevolgen van de human resources and regulatory management hervormingen met betrekking tot de in het federale ambtenarenstatuut vervatte rechtsbescherming in kaart te brengen. Deze hervormingen zullen, samen met de resultaten van het onderzoek gevoerd door de Universiteit Antwerpen (zie verder), verwerkt worden in en getoetst worden aan een door het onderzoeksteam ontworpen model van federaal ambtenarenstatuut, grondslag van de rechtsbescherming en de rechtszekerheid van de ambtenaar.
Aldus beoogt het project een juridische ondersteuning te bieden aan de ten gevolge van wijzigingen in de managementsaanpak en de regelgevingstechnieken noodzakelijke hervorming van de in het ambtenarenstatuut vervatte rechtsbescherming en zo de oorzaken voor het mislukken van eerdere hervor-mingsprojecten in de kiem te smoren.
Het spreekt voor zich dat een studie van zo'n beweeglijke materie flexibel moet worden opgevat. Het onder-zoeksteam zal dan ook niet nalaten rekening te houden met de door de overheid tijdens de loopduur van het onderzoeksproject gerealiseerde hervormingen of ingeslagen denkrichtingen teneinde onnodige onderzoeksdaden te vermijden en gericht onderzoek te verrichten. Ook externe factoren die fundamentele gevolgen hebben voor het onderzoek, zullen met hetzelfde doel worden geassimileerd. Om deze redenen zal op regelmatige tijdstippen overleg worden georganiseerd met de projectverantwoordelijke van het Ministerie van Ambtenarenzaken.
DOELSTELLINGEN
In de eerste fase beoogt het project, door een grondige analyse te maken van enkele bestaande ambtenarenstatuten, de regels van het huidige federale statuut die rechtstreeks de rechtspositie van de individuele ambtenaar raken en die onontbeerlijk zijn voor de minimale, uniforme rechtsbescherming van de ambtenaar, te kunnen scheiden van de beheers- en organisatieregels. Met andere woorden, te komen tot een uitsplitsing van de bestaande regelgeving in twee categorieën, waarbij de eerste categorie de regels bevat die het beheer van een overheidsorganisatie betreffen en die op een meer autonome wijze kunnen worden ingevuld door de onderscheiden diensten. De tweede categorie omhelst dan de regels die voorzien in een rechtsbescherming van de ambtenaar die moet worden gegarandeerd in het eigenlijke, centraal geregelde en algemeen verbindende ambtenarenstatuut sensu stricto.
Het einddoel van deze eerste fase is de ontwikkeling van een theoretisch model van het federale ambte-narenstatuut (instrumentum), waarbij men een antwoord tracht te formuleren op volgende vragen:
- Waar bevinden zich in de huidige federale regelgeving de regels m.b.t. rechtsbescherming en -zekerheid van de ambtenaar? Gaat het om centraal uitgevaardigde regels of niet?
- Wat zijn, rekening houdend met vereisten van human resources and regulatory management, de essentiële regels die in het vernieuwde statuut moeten worden ingepast? Met andere woorden, wat moet zeker in het statuut geregeld worden om tot een optimale rechtsbescherming en rechtszekerheid van de federale ambtenaar te komen en wat kan overgelaten worden aan de onderscheiden diensten?
- Hoe moet het vernieuwde, vereenvoudigde statuut er qua opbouw en structuur gaan uitzien (instrumentum) om de administratie de mogelijkheid te bieden te voldoen aan de behoeften van mobiliteit, flexibiliteit enz., zonder de ambtenaar de nodige rechtsbescherming en -zekerheid te ontzeggen? Hoe concipieert men een wetenschappelijk onderbouwd theoretisch model inzake de regulering van de verhouding overheid/ambtenaar?
Bij deze antwoorden zal, op vraag van de administratie zelf, in het bijzonder en vooreerst aandacht worden besteed aan de invloed van de voorgenomen (en reeds doorgevoerde) hervormingen op de overstap-, uitstap- en transfermogelijkheden van de ambtenaar en de weerslag van deze hervormingen op diens statuut en diens rechtsbescherming. Aldus wordt de gewenste op- en neerwaartse mobiliteit gekaderd binnen de juridische rechtsbescherming van het statutair personeel.
Het antwoord op deze vragen wordt neergeslagen in een rechtstheoretisch en rechtsvergelijkend verslag over de rechtsbescherming en -zekerheid binnen het federale ambtenarenstatuut en in een beperkte proeve van statuut. Het model en de know how geput uit het verslag zullen vervolgens ingezet worden in een tweede fase.
In de tweede en laatste fase wordt het theoretisch model getoetst aan de bevindingen van het onderzoeksproject voorgesteld door de Universiteit Antwerpen (Prof. Dr. Ria Janvier) over de federale organisatiecultuur en over de wederzijdse verwachtingen van de overheid en de ambtenaar aangaande de invulling van hun relatie. Bedoeling is om, rekening houdende met de heersende én de gewenste personeelsorganisatie binnen de administratie (psychologisch contract), na te gaan in hoeverre en op welke punten de minimale rechtsbescherming van de ambtenaar (juridisch contract ofte statuut), vervat in het theoretisch model, moet worden aangepast (negotium). Verder worden de tijdens het project opgedane bevindingen en ervaringen verwerkt in deze eindtekst. Ten slotte zullen ook de vragen en opmerkingen van de diverse overheidsinstanties, waarmee een dialoog wordt opgebouwd gedurende het onderzoeksproject, geassimileerd worden.
Zo beoogt het project de onderzoeksresultaten van de eerste fase van het project in de tweede fase te vertalen in concrete voorstellen ter realisering van de vereiste, minimale, doch tegelijk voor de ambtenaar efficiënte regeling van de statutaire rechtsbescherming binnen de nieuwe managementcultuur en in het bijzonder binnen het psychologisch contract.
Met andere woorden, de aldus herziene statutaire rechtsbescherming wordt in overeenstemming gebracht met de vereisten van het human resource en regulatory management, zoals door het eigen onderzoek, door het onderzoek van de Universiteit Antwerpen, door de betrokken overheden én door de ambtenaren zelf naar voren werden gebracht.
Proeve tot een geïntegreerd en hervormd statuut voor het federaal openbaar ambt : onderzoek naar de essentiele elementen inzake de rechtsbescherming en het functioneren van de ambtenaar in een gemoderniseerde administratie
Leus, Kaat - Bergs, An - De Becker, Alexander ... et al Gent : Academia Press, 2004 (PB6089)
De hervorming van het federale ambtenarenstatuut. Onderzoek naar de essentiële elementen inzaken de rechtsbescherming en het functioneren van de ambtenaar in een gemoderniseerde administratie : samenvatting
Brussel : Federaal Wetenschapsbeleid, 2004 (SP1367)
[Om te downloaden]
